Historijat reforme pravosuda u BiH
PostPosted:Thu Oct 03, 2019 1:16 pm
Prije reforme...
Uspostavljanje i izgradnja nezavisnog pravosuđa reformski je proces, koji je počeo prije svih drugih u Bosni i Hercegovini. Evropski standardi u oblasti nezavisnosti i efikasnosti pravosuđa zahtijevali su značajnu reformu pravosudnog sistema, koja je u velikoj mjeri obavljena u periodu od sredine devedesetih do danas, i koja je dala bitne rezultate.
Značaj ovih dostignuća u toliko je veći ako se imaju u vidu okolnosti u kojima je reforma pravosuđa izvršena. Složenost ekonomske i socijalne situacije u zemlji neposredno nakon ratnih dešavanja, neminovno se reflektovala i na rad pravosuđa. Ratni sukobi su rezultirali velikim brojem predmeta ratnih zločina koji bi predstavljali opterećenje i uređenijim i funkcionalnijim sistemima. Ratna dešavanja, razrušenost privrede i društveno-politička tranzicija generirali su i velik broj specifičnih predmeta poput povrata imovine, radnih sporova, stečaja, naknada ratne štete i sličnih predmeta, koji su predstavljali dodatni izazov.
Poslijeratno pravosuđe nije raspolagalo neophodnim materijalno-tehničkim i kadrovskim resursima za procesuiranje ovako složenih predmeta, a politički ambijent iz ovog perioda predstavljao je dodatnu otežavajuću okolnost za rad pravosudnih institucija.
Organizacija pravosuđa u BiH bila je izrazito složena i može se reći da je pravosudni sistem bio podijeljen u četiri odvojena sistema. Pored toga, u okviru pojedinih kantona u Federaciji Bosne i Hercegovine djelovale su paralelne, odvojene pravosudne strukture. Ni međuentitetska saradnja nije bila na zadovoljavajućem nivou i nije bila institucionalizirana.
Finansiranje pravosuđa je bilo neadekvatno broju i prilivu predmeta u sudove i tužilaštva i zavisilo je od političke volje pojedinaca ili institucija.
Sudovi i tužilaštva nisu bili dovoljno opremljeni, a dugogodišnje odsustvo kapitalnih ulaganja rezultiralo je neodgovarajućim smještajnim kapacitetima sudova i tužilaštava.
Također je procijenjeno da tada važeći zakonodavni okvir nije doprinosio efikasnom radu.
Imenovanje nosilaca pravosudnih funkcija je bilo povjereno zakonodavnim i izvršnim organima. Posljedica ovakvog uređenja bila je imenovanje politički podobnih nosilaca pravosudnih funkcija, među kojima i osoba bez potrebnih kvalifikacija ili odgovarajućeg iskustva za obavljanje sudijske ili tužilačke dužnosti.
Ukupna situacija, nepovoljan položaj pravosudnih institucija i postupak imenovanja nosilaca pravosudnih funkcija bili su valjani razlozi za pokretanje reforme pravosuđa u BiH, čemu su u prilog govorili i izvještaji relevantnih međunarodnih institucija i organizacija.
Program procjene sudskog sistema
U članu I Ustava BiH, koji je dogovoren u okviru Dejtonskog mirovnog sporazuma, BiH je definisana kao „demokratska država, zasnovana na vladavini prava“, dok se Evropska konvencija za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda direktno primjenjuje u BiH, u skladu sa članom II Ustava BiH.
I dok je Ustavom BiH čvrsto uspostavljeno prvenstvo vladavine prava i osnovnih sloboda, ovi principi rijetko su bili primjenjivani u praksi pravosuđa nakon ratnih sukoba.
U cilju jasnog „dijagnosticiranja“ problema u pravosuđu, krajem 1998. godine Vijeće sigurnosti Ujedinjenih nacija (UN) uspostavilo je Program procjene sudskog sistema (JSAP) u okviru Misije UN-a u BiH. Zadatak Programa bio je da „prati i vrši procjenu sudskog sistema u Bosni i Hercegovini, u sklopu cjelokupnog programa pravosudne reforme“. Procjena je vršena u tri aspekta i to tehnički, koji se odnosio na zakone i druge propise i standarde; institucionalni, koji se odnosio na fizičke i ljudske resurse i organizaciju; i politički, koji se odnosio na politički okvir i faktore koji su određivali rad pravosudnog sistema i nivo nezavisnosti.
Trinaest izvještaja pripremljenih u okviru ovog Programa od 1998. do 2000. godine pokazalo je da je potrebno izvršiti reformu pravosudnog sistema u BiH. Naime, analiza po spomenutim aspektima je pokazala da sudije nisu djelovale nezavisno, da sebe nisu smatrali nezavisnim i da druge institucije nisu postupale prema sudijama u skladu sa principom nezavisnosti.
Ova procjena je imala za posljedicu odluku Vijeća za implementaciju mira u BiH i visokog predstavnika za BiH da se formira Nezavisna pravosudna komisija, koja je uspostavljena u martu 2001. godine, sa zadatkom da vodi i koordinira nastavak reforme pravosuđa u BiH.
Nezavisna pravosudna komisija
Odmah po uspostavljanju Nezavisne pravosudne komisije preduzete su aktivnosti na realizovanju ciljeva reforme, odnosno stvaranju uslova za jačanje nezavisnosti i poboljšanje kvalitete i efikasnosti pravosuđa. U tom smislu bilo je potrebno reformisati proces imenovanja, poboljšati finansiranje sudova, uspostaviti mehanizme za efikasnije rješavanje predmeta uključujući i provođenje reformi procesnih zakona, reformisati sudsku upravu radi daljeg poboljšanja efikasnosti, osigurati stalnu edukaciju za sudije i tužioce, poboljšati mogućnost pristupa informacijama pravne prirode i osigurati provođenje reforme sudova za prekršaje.
U toku funkcionisanja Nezavisne pravosudne komisije, 2002. godine uspostavljena su tri visoka sudska i tužilačka vijeća i to na nivoima FBiH, Republike Srpske i BiH sa nadležnostima za imenovanje i disciplinsku odgovornost sudija i tužilaca. Nezavisna pravosudna komisija djelovala je kao sekretarijat sva tri vijeća i vršila je poslove disciplinskog tužioca. Uspostavljanju vijećâ prethodila je faza donošenja i primjene zakona o sudskoj i tužilačkoj funkciji u entitetima, što je prvi značajniji korak ka stvaranju usaglašenog zakonskog okvira za organizaciju i rad pravosuđa i postepeno jačanje njegove nezavisnosti.
Tokom 2003. godine u entitetima su osnovani centri za edukaciju sudija i tužilaca.
U ovom periodu su uspostavljeni Sud Bosne i Hercegovine i Tužilaštvo Bosne i Hercegovine.
Izvršena je i reorganizacija mreže sudova i tužilaštava, pripremljeni su nacrti zakona o sudovima u entitetima kao i strateški prijedlog informatizacije pravosuđa te su obezbijeđena potrebna donatorska sredstva.
Završna faza u radu Nezavisne pravosudne komisije bila je usmjerena na uspostavljanje VSTV-a BiH i njenu tranziciju u Sekretarijat VSTV-a BiH.
Nezavisna pravosudna komisija je prestala sa radom krajem marta 2004. godine, kada su prestala da postoje i ranije uspostavljena visoka sudska i tužilačka vijeća. Funkciju tih institucija je preuzeo VSTV BiH.
Zakonodavna reforma
Prilikom procjene sudskog sistema utvrđeno je da procesni zakoni i način na koji se tumače i primjenjuju predstavljaju prepreku efikasnijim sudskim postupcima. Također, u kontekstu pristupanja BiH u članstvo Vijeća Evrope preuzeta je obaveza donošenja i primjene novog krivičnog zakonodavstva u skladu sa standardima Vijeća Evrope. Stoga je reforma zakonodavstva imala svoje posebno mjesto u okviru sveukupne reforme.
U januaru 2003. godine visoki predstavnik za BiH je donio „paket zakona za borbu protiv kriminala“ uključujući i Krivični zakon BiH i Zakon o krivičnom postupku BiH. U toku 2003. godine krivično zakonodavstvo u entitetima i Brčko distriktu BiH je usklađeno sa propisima usvojenim na državnom nivou.
Zakonodavna reforma u oblasti krivičnog prava imala je za cilj osiguravanje uslova za efikasniju borbu protiv korupcije i organizovanog kriminala, uvođenje novih metoda u borbi protiv najsloženijih oblika kriminala, ubrzanje krivičnog postupka i zaštitu ljudskih prava i sloboda, kroz usklađivanje sa međunarodnim standardima.
Pored reforme krivičnog zakonodavstva, jedan od strateških ciljeva bio je povećanje efikasnosti u rješavanju parničnih predmeta uvođenjem modernih zakona koji su u skladu sa evropskim standardima. Novi zakoni usvojeni su sredinom 2003. godine i rezultat su zajedničkih napora Nezavisne pravosudne komisije, entitetskih ministarstva pravde i stručnjaka imenovanih u radne grupe koje su tom prilikom osnovane.
U toku najintenzivnijeg perioda donošenja zakona, od 2001. do 2004. godine, uvedeni su sljedeći zakoni:
• zakoni o parničnom postupku
• zakoni o krivičnom postupku
• krivični zakoni
• zakoni o izvršnom postupku
• zakoni o upravnom postupku
• zakoni o sudovima
• zakoni o advokatskim komorama
Od perioda donošenja niza početnih reformskih zakona, dinamika zakonodavne reforme je opala. Ipak, u međuvremenu su usvojeni značajni propisi poput Zakona o suzbijanju organizovanog i najtežih oblika privrednog kriminala u RS-u i Zakona o oduzimanju imovine stečene izvršenjem krivičnog djela RS-a, a slični zakoni su u pripremi i u FBiH. Krivični zakoni, zakoni o krivičnom, parničnom i izvršnom postupku u nekoliko navrata su mijenjani i dopunjavani, a u RS-u usvojen je novi Zakon o krivičnom postupku. Usvojeni su i zakoni o zaštiti i postupanju sa djecom i maloljetnicima u krivičnom postupku, s izuzetkom FBiH gdje je ovaj zakon još uvijek u proceduri. U RS-u je usvojen i novi Zakon o vanparničnom postupku.
Uspostavljanje Suda Bosne i Hercegovine i Tužilaštva Bosne i Hercegovine
Sud BiH je osnovan 2002. godine, a njegove nadležnosti su propisane Zakonom o Sudu BiH i odnose se na krivičnu, upravnu i apelacionu nadležnost.
U okviru svoje krivične nadležnosti, Sud BiH postupa u predmetima koji se odnose za krivična djela, a to su, između ostalog, djela ratnih zločina, organizovanog i privrednog kriminala, te korupcije.
Upravna nadležnost podrazumijeva da Sud BiH odlučuje po tužbama protiv konačnih upravnih akata koja donose institucije BiH. Sud BiH odlučuje o zahtjevima za zaštitu sloboda i prava građana zagarantiranih Ustavom BiH, kada su ta prava i slobode povrijeđeni aktom institucija BiH. Također, Sud BiH rješava imovinske sporove između države BiH, entiteta i Brčko Distrikta BiH, imovinske sporove između institucija BiH, imovinske sporove proistekle iz štete koja je nastala pri vršenju poslova organa uprave i drugih institucija BiH i službenih lica tih organa i institucija, kao i druge imovinske sporove kada je nadležnost Suda utvrđena zakonima BiH ili međunarodnim ugovorom.
U okviru svoje apelacione nadležnosti Sud BiH odlučuje po žalbama protiv odluka donesenih u okviru Krivičnog i Upravnog odjeljenja i odlučuje po prigovorima koji se odnose na kršenje Izbornog zakona BiH.
Tužilaštvo BiH je osnovano 2003. godine kao institucija s posebnom nadležnošću za postupanje pred Sudom BiH krivičnim djelima propisanim Zakonom o Sudu BiH, Zakonom o Tužilaštvu BiH, Krivičnim zakonom BiH, Zakonom o krivičnom postupku BiH, Zakonom o ustupanju predmeta od strane Međunarodnog krivičnog suda za bivšu Jugoslaviju tužilaštvu BiH.
Nadležnost i područje djelovanja propisani su Zakonom o Tužilaštvu BiH, prema kojem je Tužilaštvo BiH:
• organ nadležan za provođenje istrage za krivična djela za koja je nadležan Sud BiH, te za gonjenje počinitelja pred Sudom BiH, u skladu sa Zakonom o krivičnom postupku BiH i drugim primjenjivim zakonima;
• organ nadležan za primanje zahtjeva za međunarodnu pravnu pomoć u krivičnim stvarima, u skladu sa zakonima, multilateralnim i bilateralnim sporazumima i konvencijama, uključujući i zahtjeve za izručenje ili predaju traženih lica od strane sudova ili organa na području BiH i drugih država, odnosno međunarodnih sudova ili tribunala;
• organ zadužen za izradu statističkog pregleda svojih aktivnosti, te izradu informacije o stanju kriminaliteta u BiH i ukazivanje na tendencije u njegovom kretanju.
Centri za edukaciju sudija i tužilaca
Centar za edukaciju sudija i tužilaca Federacije Bosne i Hercegovine i Centar za edukaciju sudija i tužilaca Republike Srpske osnovani su 2003. godine s ciljem unaprjeđenja profesionalnosti pravosudnog sistema kroz kontinuirano usavršavanje znanja nosilaca pravosudnih funkcija.
Centri djeluju kao samostalne javne ustanove sa sjedištima u Sarajevu i Banjaluci i obavljaju edukaciju sudija i tužilaca, pri čemu sarađuju sa pravosudnim institucijama BiH, fakultetima i drugim domaćim i međunarodnim organizacijama.
Programi edukacije se kreiraju na osnovu provedenih anketa unutar pravosudne zajednice, izvještaja domaćih i međunarodnih organizacija, praćenja izmjena u legislativi, implementacije postojećih zakona i iskazanih potreba i preporuka u zemlji, regionu i svijetu.
Edukacije se provode putem seminara i savjetovanja uz korištenje različitih metoda i tehnika u oblasti prenošenja znanja, poput vježbi i simuliranja suđenja, te video prezentacija.
Sudije, tužioci, profesori pravnih i drugih nauka, te stručnjaci u drugim oblastima relevantnim za rad sudija i tužilaca edukatori su centara.
Reorganizacija mreže sudova i tužilaštava
Jedan od strateških ciljeva reforme pravosuđa bila je reorganizacija mreže sudova i tužilaštva. Naime, u toku i nakon rata, osnovan je veliki broj novih sudova u oba entiteta, a da pri tome nisu bile razmotrene stvarne potrebe i raspoloživa finansijska sredstva. Generalno, sudovi u ovom periodu su bili nedovoljno finansirani, a za neke sudove uopšte nisu bila obezbijeđena finansijska sredstva. Ovakav sistem pokazao se upitnim kako sa organizacijskog i aspekta ekonomičnosti tako i sa aspekta sudske nezavisnosti koju je bilo mnogo teže očuvati u malim sredinama.
Reorganizacija sudova u oba entiteta provođena je postepeno, ukidanjem odnosno spajanjem općinskih i osnovnih sudova. Ovaj proces bio je baziran na objektivnim kriterijima, kao što su broj stanovnika, broj primljenih predmeta, geografska udaljenost između sudova i drugi kriteriji.
Procesom spajanja, kojim je bio obuhvaćen 41 općinski sud u FBiH, formirano je 16 novih sudova, a 12 općinskih sudova nastavili su funkcionisati u istom kapacitetu. Tako je reorganizacijom u FBiH broj općinskih sudova smanjen sa 53 na 28.
U RS-u šest novih osnovnih sudova formirano je spajanjem 12 ranije uspostavljenih sudova, dok 13 sudova nije bilo obuhvaćeno spajanjem. Nakon reorganizacije broj osnovnih sudova u RS-u iznosio je 19, za razliku od ranije postojećih 25 sudova.
Ukupno posmatrano broj općinskih odnosno osnovnih sudova u oba entiteta smanjen je sa 78 na 47.
Organizacija kantonalnih odnosno okružnih sudova u entitetima nije mijenjana, iako su objektivni kriteriji ukazivali na potrebu objedinjavanja jednog broja kantonalnih sudova u FBiH. Međutim, zbog ustavne organizacija FBiH nije bilo moguće pristupiti rješavanju ovog pitanja.
Pored smanjenja broja sudova u procesu reorganizacije analiziran je i broj sudija. Ukupan broj sudija prije reorganizacije iznosio je 868 i u ovom je procesu reduciran na 629 sudija osnovnih i općinskih i okružnih i kantonalnih sudova. Spajanjem sudova i smanjenjem broja sudija neminovno je došlo i do smanjenja broja administrativno-tehničkog osoblja u sudovima.
Pored reorganizacije mreže sudova izvršena je i reorganizacija tužilačke organizacije ukidanjem općinskih i osnovnih tužilaštava. Obim ove reforme najbolje ilustruje činjenica da je broj tužilaštava u BiH sa 103 smanjen na 19 tužilaštava. Naime, organizacija tužilačkog sistema u kojem su postojala okružna/kantonalna i osnovna/općinska tužilaštva bila je finansijski teško održiva.
Grafički prikaz smanjenja broja tužilaštava nakon restrukturiranja
Rezultati reduciranja mreže sudova u BiH provedenog u okviru pravosudne reforme, djelimično su poništeni tokom posljednjih nekoliko godina. Neposredno nakon što su stupili na snagu novi entitetski zakoni o sudovima, pojavio se značajan broj inicijativa za izmjenu tih propisa u cilju osnivanja novih sudova i odjeljenja van sjedišta suda. VSTV BiH je ove inicijative ocijenio kao preuranjene smatrajući da je potrebno da protekne duži vremenski period prije nego što se počne sa preispitivanjem ranije uspostavljene mreže sudova. Također, isticano je da se preispitivanje mreže sudova treba vršiti na temelju objektivnih kriterija za osnivanje sudova i odjeljenja van sjedišta suda koji su primjenjivani u postupku reorganizacije mreže sudova.
Međutim, organi zakonodavne i izvršne vlasti u entitetima su insistirali na povećanju broja sudova i odjeljenja van sjedišta suda, pa su donijeli zakone o sudovima kojima je predviđeno osnivanje novih sudova i odjeljenja van sjedišta suda.
Iako je ovim zakonima predviđeno osnivanje devet novih sudova i sedam odjeljenja izvan sjedišta suda u RS-u i pet novih sudova i četiri odjeljenja izvan sjedišta suda u FBiH, VSTV BiH je dao mišljenje da samo po dva suda u oba entiteta djelimično ispunjavaju kriterije za osnivanje.
Zbog poteškoća sa ispunjavanjem pretpostavki za početak rada novoosnovanih sudova i odjeljenja izvan sjedišta suda sa kojima su se suočili organi zakonodavne i izvršne vlasti u entitetu i kantonima, tokom 2012. i 2013. godine sa radom su počela samo tri novoosnovana suda u FBiH, dok ni jedan od sudova čije osnivanje je predviđeno Zakonom o sudovima u RS-u još nije počeo sa radom.
U međuvremenu je došlo do uspostavljanja specijalizovanih sudova i tužilaštva. Izmjenama Zakona o sudovima Republike Srpske iz 2008. godine u ovom entitetu osnovani su specijalizovani sudovi za rad na privrednim predmetima. Preciznije, osnovano je pet okružnih privrednih sudova i Viši privredni sud, koji su sa radom počeli 2010. godine. Narodna skupština Republike Srpske je 2006. godine usvojila Zakon o suzbijanju organizovanog i najtežih oblika privrednog kriminala kojim je pri Okružnom tužilaštvu Banja Luka uspostavljeno Posebno tužilaštvo za suzbijanje organizovanog i najtežih oblika privrednog kriminala Republike Srpske (Specijalno tužilaštvo RS-a).
Reforma prekršajnih sudova
Pored reorganizacije redovnih sudova, u periodu od 2003. do 2006. godine izvršena je reorganizacija sudova za prekršaje. Riječ je o radikalnoj i uspješnoj reformi koju je VSTV BiH proveo u saradnji sa entitetskim ministarstvima pravde i uz finansijsku podršku EU.
Cilj reforme je bio da se sistem odlučivanja o prekršajnim predmetima uskladi sa zahtjevima Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda i organizuje u okviru redovnog pravosuđa.
Prije reforme prekršajne predmete su rješavali prekršajni sudovi koji, uprkos nazivu, nisu bili organizovani kao dio sudske vlasti, a na sudije prekršajnih sudova nisu se primjenjivali propisi koji su regulisali sudsku funkciju. Imajući u vidu prirodu prekršajnih predmeta i sankcije koje se izriču u prekršajnom postupku, ovakav pristup nije bio u skladu s članom 6. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda koji se odnosi na suđenje pred "nezavisnim i nepristranim sudom".
Pored navedenog, organizacija sistema prekršajnih sudova je bila glomazna, kompleksna i neujednačena i podrazumijevala je postojanje prvostepenog suda u svakoj općini. Nadležnost za odlučivanje u drugom stepenu, kao i po vanrednim pravnim lijekovima, bila je različito regulisana naročito u FBiH. Štaviše, određene vrste prekršajnih predmeta rješavale su komisije za prekršaje pri upravnim organima. Složena struktura podrazumijevala je veliki broj izvršilaca koji su radili na prekršajnim predmetima.
Nadalje, prekršajne sudije imenovane su od strane zakonodavne i izvršne vlasti, a uslovi za imenovanje nisu bili ujednačeni sa onim za imenovanje na poziciju sudije. Sistem disciplinske odgovornosti sudija za prekršaje nije postojao.
Navedeni razlozi rezultirali su kreiranjem Strategije reforme prekršajnog sistema, koja je obuhvatala izradu i usvajanje potrebnih zakona, reorganizaciju sistema za rješavanje prekršajnih predmeta, imenovanje sudija za prekršaje, izradu i primjenu Registra novčanih kazni i edukaciju o primjeni novih zakona i o korištenju Registra.
U toku reforme usvojene su izmjene Zakona o VSTV-u BiH, kojima je propisan prestanak mandata sudijama za prekršaje i postupak imenovanja u redovne sudove koji su preuzeli nadležnost za rješavanje prekršajnih predmeta. Usvojene su i izmjene i dopune entitetskih zakona o sudovima koje regulišu prestanak rada prekršajnih sudova i preuzimanje predmeta od strane prekršajnih odjeljenja redovnih sudova. Usvojeni su entitetski zakoni o prekršajima i Zakon o prekršajima BiH, te niz drugih zakona vezanih za prekršajnu reformu.
Reorganizacija prekršajnih sudova izvršena je spajanjem sudova za prekršaje sa redovnim sudovima, čime su ukinuta 122 prekršajna suda. Pored toga prestale su sa radom i sve prvostepene i drugostepene prekršajne komisije u entitetima. Uspostavljena su prekršajna odjeljenja redovnih sudova. Donesena je odluka o dodatnom broju sudija u redovnim sudovima za rad na prekršajnim predmetima i izvršeno njihovo imenovanje.
Može se konstatovati da je program reorganizacije sudova za prekršaje jedan od najvećih uspjeha u reformi pravosuđa u BiH.
Koraci ka uspostavljanju Visokog sudskog i tužilačkog vijeća Bosne i Hercegovine
Osnivanju VSTV-a BiH kao garanta nezavisnosti pravosuđa u BiH, prethodilo je niz reformskih koraka. Tako su 2000. i 2001. godine usvojeni zakoni o sudskoj i tužilačkoj službi, kojim su bile uspostavljene komisije za izbor sudija i tužilaca na federalnom i kantonalnom nivou u FBiH, odnosno Visoki sudski i Visoki tužilački savjet u Republici Srpskoj. Ova tijela, sastavljena isključivo od predstavnika pravosuđa i pravnih stručnjaka, imala su nadležnost da daju prijedloge za imenovanje zakonodavnim odnosno izvršnim organima nadležnim za izbor sudija i tužilaca. Komisijama i savjetima date su ovlasti i u disciplinskom postupku. Međutim, nespremnost političkih vlasti da prihvate preporuke komisija i savjeta usporavala je proces imenovanja i otežavala, čak i blokirala, rad pravosudnih institucija koje su funkcionisale sa smanjenim kapacitetima uz dugogodišnje nepopunjavanje upražnjenih pozicija.
Stoga je naredni korak bio uspostavljanje visokih sudskih i tužilačkih vijećâ. Visoki predstavnik za BiH je u maju 2002. godine amandmanima izmijenio entitetske ustave u dijelu koji se odnosi na sudsku vlast, te je donio Zakon o Visokom sudskom i tužilačkom vijeću BiH, Zakon o Visokom sudskom i tužilačkom vijeću FBiH i Zakon o Visokom sudskom i tužilačkom vijeću RS-a.
Novoformirana vijeća su imala zadatak da osiguraju nezavisno, nepristrano i profesionalno pravosuđe, te uspostavu profesionalnog i djelotvornog sudskog sistema i tužilačke funkcije.
Donošenjem navedenih zakona postupak imenovanja nosilaca pravosudnih funkcija je u velikoj mjeri harmonizovan u cijeloj zemlji i približen evropskim standardima.
Formiranjem vijeća, sa nadležnostima za donošenje odluka o imenovanju sudija i tužilaca, ukinute su ranije uspostavljene komisije i savjeti, koji su imali samo savjetodavnu, odnosno ulogu predlagača, a postupak imenovanja je u potpunosti depolitizovan i povjeren profesionalnim i nezavisnim tijelima.
Pored nadležnosti za imenovanje, vijećima su dodijeljene i nadležnosti za vođenje disciplinskih postupaka i odlučivanje o disciplinskoj odgovornosti sudija i tužilaca, za nadziranje edukacije, odlučivanje o privremenom upućivanju i nespojivosti dužnosti, zatim nadležnosti u vezi sa utvrđivanjem broja sudija i tužilaca, davanjem mišljenja na nacrte zakone, kao i učešćem u izradi prijedloga budžeta za sudove i tužilaštva.
Pored redovnih nadležnosti, vijećima je povjeren iznimno značajan i zahtjevan zadatak provođenja postupka reimenovanja nosilaca pravosudnih funkcija.
Reimenovanje
Osnovni ciljevi postupka reimenovanja bili su poboljšanje kvalitete i profesionalizma u radu nosilaca pravosudnih funkcija i postizanje odgovarajućeg nacionalnog balansa, kojim bi se zadovoljile ustavne odredbe u pogledu zastupljenosti konstitutivnih naroda i Ostalih.
Proces imenovanja i reimenovanja u prelaznom periodu obuhvatio je oko 1.000 pozicija u 83 suda i tužilaštva, uključujući imenovanja u novoformiranim institucijama na nivou BiH. U augustu 2002. godine objavljen je javni konkurs za 107 mjesta u sedam sudova i tužilaštava, dok je u decembru iste godine oglašeno 920 pozicija u sudovima i tužilaštvima u BiH, i to 674 sudijskih i 246 tužilačkih pozicija. U konkursnoj proceduri su mogli učestvovati svi zainteresovani kandidati koji su zadovoljavali propisane uslove uključujući i one koji prije postupka reizbora nisu bili nosioci pravosudnih funkcija.
Do 31.3.2004. godine popunjeno je 878 pozicija. Nakon okončanja reimenovanja, približno 30% sudija i tužilaca koji su ranije bili na funkciji nije bilo ponovo imenovano, a oko 18% izabranih kandidata ranije nije obavljalo sudijsku odnosno tužilačku funkciju. Značajno je istaći da je samo 21% kandidata koji su obavljali funkciju predsjednika suda odnosno glavnog tužioca ponovo imenovano na tu poziciju.
Postupak reimenovanja također je bitno uticao na uspostavljanje adekvatnog nacionalnog balansa u pravosuđu u BiH.
Uspostavljanje Visokog sudskog i tužilačkog vijeća Bosne i Hercegovine
Prilikom donošenja entitetskih zakona o visokim sudskim i tužilačkim vijećima, visoki predstavnik za BiH je donio i Uputu nadležnim entitetskim organima da otpočnu pregovore o prenošenju nadležnosti u oblasti pravosuđa na državu kako bi se formiralo Visoko sudsko i tužilačko vijeće za BiH sa cjelovitim nadležnostima u oblasti pravosuđa.
Naime, formiranje VSTV-a BiH je ocijenjeno kao najbolji način da se osiguraju potpuno ujednačeni standardi za imenovanje i disciplinsku odgovornost sudija i tužilaca na cijeloj teritoriji BiH.
Uspostavljanje VSTV-a BiH bio je i zahtjev Evropske unije, budući da je u Studiji izvodljivosti Evropska komisija ovaj zahtjev postavila kao jedan od uslova za početak pregovora za zaključivanje Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju između EU-a i BiH.
U martu 2004. godine, entitetski premijeri i ministar pravde BiH su potpisali Sporazum o prenošenju određenih odgovornosti entiteta kroz utemeljenje Visokog sudskog i tužilačkog vijeća BiH čime su stvorene pretpostavke za donošenje Zakona o Visokom sudskom i tužilačkom vijeću BiH, što je i učinjeno od strane Parlamentarne skupštine BiH u junu 2004. godine.
Zakonom o VSTV-u BiH formiran je VSTV BiH u skladu sa evropskim standardima nezavisnosti, odgovornosti, efikasnosti i kvaliteta pravosuđa. Danas, ova institucija u regionalnom kontekstu predstavlja pravosudno vijeće koje je u velikoj mjeri organizovano prema najvišim evropskim standardima navedenim u Mišljenju broj 10 Konsultativnog vijeća evropskih sudija (CCJE).
Nadležnosti VSTV-a BiH propisane su članom 17. Zakona o VSTV-u BiH iz kojeg proizlazi da VSTV BiH ima isključivu nadležnost za imenovanje i utvrđivanje disciplinske odgovornosti nosilaca pravosudnih funkcija. Pored toga, VSTV-a BiH svoju funkciju ostvaruje i kroz partnerski odnos sa izvršnom i zakonodavnom vlašću u određenim oblastima poput sudskih i tužilačkih budžeta, zakonodavnih inicijativa, pravosudne uprave, utvrđivanja sistematizacije sudijskih i tužilačkih pozicija i osiguravanje sredstava za njihovo popunjavanje i druge nadležnosti.
Uspostavljanje i izgradnja nezavisnog pravosuđa reformski je proces, koji je počeo prije svih drugih u Bosni i Hercegovini. Evropski standardi u oblasti nezavisnosti i efikasnosti pravosuđa zahtijevali su značajnu reformu pravosudnog sistema, koja je u velikoj mjeri obavljena u periodu od sredine devedesetih do danas, i koja je dala bitne rezultate.
Značaj ovih dostignuća u toliko je veći ako se imaju u vidu okolnosti u kojima je reforma pravosuđa izvršena. Složenost ekonomske i socijalne situacije u zemlji neposredno nakon ratnih dešavanja, neminovno se reflektovala i na rad pravosuđa. Ratni sukobi su rezultirali velikim brojem predmeta ratnih zločina koji bi predstavljali opterećenje i uređenijim i funkcionalnijim sistemima. Ratna dešavanja, razrušenost privrede i društveno-politička tranzicija generirali su i velik broj specifičnih predmeta poput povrata imovine, radnih sporova, stečaja, naknada ratne štete i sličnih predmeta, koji su predstavljali dodatni izazov.
Poslijeratno pravosuđe nije raspolagalo neophodnim materijalno-tehničkim i kadrovskim resursima za procesuiranje ovako složenih predmeta, a politički ambijent iz ovog perioda predstavljao je dodatnu otežavajuću okolnost za rad pravosudnih institucija.
Organizacija pravosuđa u BiH bila je izrazito složena i može se reći da je pravosudni sistem bio podijeljen u četiri odvojena sistema. Pored toga, u okviru pojedinih kantona u Federaciji Bosne i Hercegovine djelovale su paralelne, odvojene pravosudne strukture. Ni međuentitetska saradnja nije bila na zadovoljavajućem nivou i nije bila institucionalizirana.
Finansiranje pravosuđa je bilo neadekvatno broju i prilivu predmeta u sudove i tužilaštva i zavisilo je od političke volje pojedinaca ili institucija.
Sudovi i tužilaštva nisu bili dovoljno opremljeni, a dugogodišnje odsustvo kapitalnih ulaganja rezultiralo je neodgovarajućim smještajnim kapacitetima sudova i tužilaštava.
Također je procijenjeno da tada važeći zakonodavni okvir nije doprinosio efikasnom radu.
Imenovanje nosilaca pravosudnih funkcija je bilo povjereno zakonodavnim i izvršnim organima. Posljedica ovakvog uređenja bila je imenovanje politički podobnih nosilaca pravosudnih funkcija, među kojima i osoba bez potrebnih kvalifikacija ili odgovarajućeg iskustva za obavljanje sudijske ili tužilačke dužnosti.
Ukupna situacija, nepovoljan položaj pravosudnih institucija i postupak imenovanja nosilaca pravosudnih funkcija bili su valjani razlozi za pokretanje reforme pravosuđa u BiH, čemu su u prilog govorili i izvještaji relevantnih međunarodnih institucija i organizacija.
Program procjene sudskog sistema
U članu I Ustava BiH, koji je dogovoren u okviru Dejtonskog mirovnog sporazuma, BiH je definisana kao „demokratska država, zasnovana na vladavini prava“, dok se Evropska konvencija za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda direktno primjenjuje u BiH, u skladu sa članom II Ustava BiH.
I dok je Ustavom BiH čvrsto uspostavljeno prvenstvo vladavine prava i osnovnih sloboda, ovi principi rijetko su bili primjenjivani u praksi pravosuđa nakon ratnih sukoba.
U cilju jasnog „dijagnosticiranja“ problema u pravosuđu, krajem 1998. godine Vijeće sigurnosti Ujedinjenih nacija (UN) uspostavilo je Program procjene sudskog sistema (JSAP) u okviru Misije UN-a u BiH. Zadatak Programa bio je da „prati i vrši procjenu sudskog sistema u Bosni i Hercegovini, u sklopu cjelokupnog programa pravosudne reforme“. Procjena je vršena u tri aspekta i to tehnički, koji se odnosio na zakone i druge propise i standarde; institucionalni, koji se odnosio na fizičke i ljudske resurse i organizaciju; i politički, koji se odnosio na politički okvir i faktore koji su određivali rad pravosudnog sistema i nivo nezavisnosti.
Trinaest izvještaja pripremljenih u okviru ovog Programa od 1998. do 2000. godine pokazalo je da je potrebno izvršiti reformu pravosudnog sistema u BiH. Naime, analiza po spomenutim aspektima je pokazala da sudije nisu djelovale nezavisno, da sebe nisu smatrali nezavisnim i da druge institucije nisu postupale prema sudijama u skladu sa principom nezavisnosti.
Ova procjena je imala za posljedicu odluku Vijeća za implementaciju mira u BiH i visokog predstavnika za BiH da se formira Nezavisna pravosudna komisija, koja je uspostavljena u martu 2001. godine, sa zadatkom da vodi i koordinira nastavak reforme pravosuđa u BiH.
Nezavisna pravosudna komisija
Odmah po uspostavljanju Nezavisne pravosudne komisije preduzete su aktivnosti na realizovanju ciljeva reforme, odnosno stvaranju uslova za jačanje nezavisnosti i poboljšanje kvalitete i efikasnosti pravosuđa. U tom smislu bilo je potrebno reformisati proces imenovanja, poboljšati finansiranje sudova, uspostaviti mehanizme za efikasnije rješavanje predmeta uključujući i provođenje reformi procesnih zakona, reformisati sudsku upravu radi daljeg poboljšanja efikasnosti, osigurati stalnu edukaciju za sudije i tužioce, poboljšati mogućnost pristupa informacijama pravne prirode i osigurati provođenje reforme sudova za prekršaje.
U toku funkcionisanja Nezavisne pravosudne komisije, 2002. godine uspostavljena su tri visoka sudska i tužilačka vijeća i to na nivoima FBiH, Republike Srpske i BiH sa nadležnostima za imenovanje i disciplinsku odgovornost sudija i tužilaca. Nezavisna pravosudna komisija djelovala je kao sekretarijat sva tri vijeća i vršila je poslove disciplinskog tužioca. Uspostavljanju vijećâ prethodila je faza donošenja i primjene zakona o sudskoj i tužilačkoj funkciji u entitetima, što je prvi značajniji korak ka stvaranju usaglašenog zakonskog okvira za organizaciju i rad pravosuđa i postepeno jačanje njegove nezavisnosti.
Tokom 2003. godine u entitetima su osnovani centri za edukaciju sudija i tužilaca.
U ovom periodu su uspostavljeni Sud Bosne i Hercegovine i Tužilaštvo Bosne i Hercegovine.
Izvršena je i reorganizacija mreže sudova i tužilaštava, pripremljeni su nacrti zakona o sudovima u entitetima kao i strateški prijedlog informatizacije pravosuđa te su obezbijeđena potrebna donatorska sredstva.
Završna faza u radu Nezavisne pravosudne komisije bila je usmjerena na uspostavljanje VSTV-a BiH i njenu tranziciju u Sekretarijat VSTV-a BiH.
Nezavisna pravosudna komisija je prestala sa radom krajem marta 2004. godine, kada su prestala da postoje i ranije uspostavljena visoka sudska i tužilačka vijeća. Funkciju tih institucija je preuzeo VSTV BiH.
Zakonodavna reforma
Prilikom procjene sudskog sistema utvrđeno je da procesni zakoni i način na koji se tumače i primjenjuju predstavljaju prepreku efikasnijim sudskim postupcima. Također, u kontekstu pristupanja BiH u članstvo Vijeća Evrope preuzeta je obaveza donošenja i primjene novog krivičnog zakonodavstva u skladu sa standardima Vijeća Evrope. Stoga je reforma zakonodavstva imala svoje posebno mjesto u okviru sveukupne reforme.
U januaru 2003. godine visoki predstavnik za BiH je donio „paket zakona za borbu protiv kriminala“ uključujući i Krivični zakon BiH i Zakon o krivičnom postupku BiH. U toku 2003. godine krivično zakonodavstvo u entitetima i Brčko distriktu BiH je usklađeno sa propisima usvojenim na državnom nivou.
Zakonodavna reforma u oblasti krivičnog prava imala je za cilj osiguravanje uslova za efikasniju borbu protiv korupcije i organizovanog kriminala, uvođenje novih metoda u borbi protiv najsloženijih oblika kriminala, ubrzanje krivičnog postupka i zaštitu ljudskih prava i sloboda, kroz usklađivanje sa međunarodnim standardima.
Pored reforme krivičnog zakonodavstva, jedan od strateških ciljeva bio je povećanje efikasnosti u rješavanju parničnih predmeta uvođenjem modernih zakona koji su u skladu sa evropskim standardima. Novi zakoni usvojeni su sredinom 2003. godine i rezultat su zajedničkih napora Nezavisne pravosudne komisije, entitetskih ministarstva pravde i stručnjaka imenovanih u radne grupe koje su tom prilikom osnovane.
U toku najintenzivnijeg perioda donošenja zakona, od 2001. do 2004. godine, uvedeni su sljedeći zakoni:
• zakoni o parničnom postupku
• zakoni o krivičnom postupku
• krivični zakoni
• zakoni o izvršnom postupku
• zakoni o upravnom postupku
• zakoni o sudovima
• zakoni o advokatskim komorama
Od perioda donošenja niza početnih reformskih zakona, dinamika zakonodavne reforme je opala. Ipak, u međuvremenu su usvojeni značajni propisi poput Zakona o suzbijanju organizovanog i najtežih oblika privrednog kriminala u RS-u i Zakona o oduzimanju imovine stečene izvršenjem krivičnog djela RS-a, a slični zakoni su u pripremi i u FBiH. Krivični zakoni, zakoni o krivičnom, parničnom i izvršnom postupku u nekoliko navrata su mijenjani i dopunjavani, a u RS-u usvojen je novi Zakon o krivičnom postupku. Usvojeni su i zakoni o zaštiti i postupanju sa djecom i maloljetnicima u krivičnom postupku, s izuzetkom FBiH gdje je ovaj zakon još uvijek u proceduri. U RS-u je usvojen i novi Zakon o vanparničnom postupku.
Uspostavljanje Suda Bosne i Hercegovine i Tužilaštva Bosne i Hercegovine
Sud BiH je osnovan 2002. godine, a njegove nadležnosti su propisane Zakonom o Sudu BiH i odnose se na krivičnu, upravnu i apelacionu nadležnost.
U okviru svoje krivične nadležnosti, Sud BiH postupa u predmetima koji se odnose za krivična djela, a to su, između ostalog, djela ratnih zločina, organizovanog i privrednog kriminala, te korupcije.
Upravna nadležnost podrazumijeva da Sud BiH odlučuje po tužbama protiv konačnih upravnih akata koja donose institucije BiH. Sud BiH odlučuje o zahtjevima za zaštitu sloboda i prava građana zagarantiranih Ustavom BiH, kada su ta prava i slobode povrijeđeni aktom institucija BiH. Također, Sud BiH rješava imovinske sporove između države BiH, entiteta i Brčko Distrikta BiH, imovinske sporove između institucija BiH, imovinske sporove proistekle iz štete koja je nastala pri vršenju poslova organa uprave i drugih institucija BiH i službenih lica tih organa i institucija, kao i druge imovinske sporove kada je nadležnost Suda utvrđena zakonima BiH ili međunarodnim ugovorom.
U okviru svoje apelacione nadležnosti Sud BiH odlučuje po žalbama protiv odluka donesenih u okviru Krivičnog i Upravnog odjeljenja i odlučuje po prigovorima koji se odnose na kršenje Izbornog zakona BiH.
Tužilaštvo BiH je osnovano 2003. godine kao institucija s posebnom nadležnošću za postupanje pred Sudom BiH krivičnim djelima propisanim Zakonom o Sudu BiH, Zakonom o Tužilaštvu BiH, Krivičnim zakonom BiH, Zakonom o krivičnom postupku BiH, Zakonom o ustupanju predmeta od strane Međunarodnog krivičnog suda za bivšu Jugoslaviju tužilaštvu BiH.
Nadležnost i područje djelovanja propisani su Zakonom o Tužilaštvu BiH, prema kojem je Tužilaštvo BiH:
• organ nadležan za provođenje istrage za krivična djela za koja je nadležan Sud BiH, te za gonjenje počinitelja pred Sudom BiH, u skladu sa Zakonom o krivičnom postupku BiH i drugim primjenjivim zakonima;
• organ nadležan za primanje zahtjeva za međunarodnu pravnu pomoć u krivičnim stvarima, u skladu sa zakonima, multilateralnim i bilateralnim sporazumima i konvencijama, uključujući i zahtjeve za izručenje ili predaju traženih lica od strane sudova ili organa na području BiH i drugih država, odnosno međunarodnih sudova ili tribunala;
• organ zadužen za izradu statističkog pregleda svojih aktivnosti, te izradu informacije o stanju kriminaliteta u BiH i ukazivanje na tendencije u njegovom kretanju.
Centri za edukaciju sudija i tužilaca
Centar za edukaciju sudija i tužilaca Federacije Bosne i Hercegovine i Centar za edukaciju sudija i tužilaca Republike Srpske osnovani su 2003. godine s ciljem unaprjeđenja profesionalnosti pravosudnog sistema kroz kontinuirano usavršavanje znanja nosilaca pravosudnih funkcija.
Centri djeluju kao samostalne javne ustanove sa sjedištima u Sarajevu i Banjaluci i obavljaju edukaciju sudija i tužilaca, pri čemu sarađuju sa pravosudnim institucijama BiH, fakultetima i drugim domaćim i međunarodnim organizacijama.
Programi edukacije se kreiraju na osnovu provedenih anketa unutar pravosudne zajednice, izvještaja domaćih i međunarodnih organizacija, praćenja izmjena u legislativi, implementacije postojećih zakona i iskazanih potreba i preporuka u zemlji, regionu i svijetu.
Edukacije se provode putem seminara i savjetovanja uz korištenje različitih metoda i tehnika u oblasti prenošenja znanja, poput vježbi i simuliranja suđenja, te video prezentacija.
Sudije, tužioci, profesori pravnih i drugih nauka, te stručnjaci u drugim oblastima relevantnim za rad sudija i tužilaca edukatori su centara.
Reorganizacija mreže sudova i tužilaštava
Jedan od strateških ciljeva reforme pravosuđa bila je reorganizacija mreže sudova i tužilaštva. Naime, u toku i nakon rata, osnovan je veliki broj novih sudova u oba entiteta, a da pri tome nisu bile razmotrene stvarne potrebe i raspoloživa finansijska sredstva. Generalno, sudovi u ovom periodu su bili nedovoljno finansirani, a za neke sudove uopšte nisu bila obezbijeđena finansijska sredstva. Ovakav sistem pokazao se upitnim kako sa organizacijskog i aspekta ekonomičnosti tako i sa aspekta sudske nezavisnosti koju je bilo mnogo teže očuvati u malim sredinama.
Reorganizacija sudova u oba entiteta provođena je postepeno, ukidanjem odnosno spajanjem općinskih i osnovnih sudova. Ovaj proces bio je baziran na objektivnim kriterijima, kao što su broj stanovnika, broj primljenih predmeta, geografska udaljenost između sudova i drugi kriteriji.
Procesom spajanja, kojim je bio obuhvaćen 41 općinski sud u FBiH, formirano je 16 novih sudova, a 12 općinskih sudova nastavili su funkcionisati u istom kapacitetu. Tako je reorganizacijom u FBiH broj općinskih sudova smanjen sa 53 na 28.
U RS-u šest novih osnovnih sudova formirano je spajanjem 12 ranije uspostavljenih sudova, dok 13 sudova nije bilo obuhvaćeno spajanjem. Nakon reorganizacije broj osnovnih sudova u RS-u iznosio je 19, za razliku od ranije postojećih 25 sudova.
Ukupno posmatrano broj općinskih odnosno osnovnih sudova u oba entiteta smanjen je sa 78 na 47.
Organizacija kantonalnih odnosno okružnih sudova u entitetima nije mijenjana, iako su objektivni kriteriji ukazivali na potrebu objedinjavanja jednog broja kantonalnih sudova u FBiH. Međutim, zbog ustavne organizacija FBiH nije bilo moguće pristupiti rješavanju ovog pitanja.
Pored smanjenja broja sudova u procesu reorganizacije analiziran je i broj sudija. Ukupan broj sudija prije reorganizacije iznosio je 868 i u ovom je procesu reduciran na 629 sudija osnovnih i općinskih i okružnih i kantonalnih sudova. Spajanjem sudova i smanjenjem broja sudija neminovno je došlo i do smanjenja broja administrativno-tehničkog osoblja u sudovima.
Pored reorganizacije mreže sudova izvršena je i reorganizacija tužilačke organizacije ukidanjem općinskih i osnovnih tužilaštava. Obim ove reforme najbolje ilustruje činjenica da je broj tužilaštava u BiH sa 103 smanjen na 19 tužilaštava. Naime, organizacija tužilačkog sistema u kojem su postojala okružna/kantonalna i osnovna/općinska tužilaštva bila je finansijski teško održiva.
Grafički prikaz smanjenja broja tužilaštava nakon restrukturiranja
Rezultati reduciranja mreže sudova u BiH provedenog u okviru pravosudne reforme, djelimično su poništeni tokom posljednjih nekoliko godina. Neposredno nakon što su stupili na snagu novi entitetski zakoni o sudovima, pojavio se značajan broj inicijativa za izmjenu tih propisa u cilju osnivanja novih sudova i odjeljenja van sjedišta suda. VSTV BiH je ove inicijative ocijenio kao preuranjene smatrajući da je potrebno da protekne duži vremenski period prije nego što se počne sa preispitivanjem ranije uspostavljene mreže sudova. Također, isticano je da se preispitivanje mreže sudova treba vršiti na temelju objektivnih kriterija za osnivanje sudova i odjeljenja van sjedišta suda koji su primjenjivani u postupku reorganizacije mreže sudova.
Međutim, organi zakonodavne i izvršne vlasti u entitetima su insistirali na povećanju broja sudova i odjeljenja van sjedišta suda, pa su donijeli zakone o sudovima kojima je predviđeno osnivanje novih sudova i odjeljenja van sjedišta suda.
Iako je ovim zakonima predviđeno osnivanje devet novih sudova i sedam odjeljenja izvan sjedišta suda u RS-u i pet novih sudova i četiri odjeljenja izvan sjedišta suda u FBiH, VSTV BiH je dao mišljenje da samo po dva suda u oba entiteta djelimično ispunjavaju kriterije za osnivanje.
Zbog poteškoća sa ispunjavanjem pretpostavki za početak rada novoosnovanih sudova i odjeljenja izvan sjedišta suda sa kojima su se suočili organi zakonodavne i izvršne vlasti u entitetu i kantonima, tokom 2012. i 2013. godine sa radom su počela samo tri novoosnovana suda u FBiH, dok ni jedan od sudova čije osnivanje je predviđeno Zakonom o sudovima u RS-u još nije počeo sa radom.
U međuvremenu je došlo do uspostavljanja specijalizovanih sudova i tužilaštva. Izmjenama Zakona o sudovima Republike Srpske iz 2008. godine u ovom entitetu osnovani su specijalizovani sudovi za rad na privrednim predmetima. Preciznije, osnovano je pet okružnih privrednih sudova i Viši privredni sud, koji su sa radom počeli 2010. godine. Narodna skupština Republike Srpske je 2006. godine usvojila Zakon o suzbijanju organizovanog i najtežih oblika privrednog kriminala kojim je pri Okružnom tužilaštvu Banja Luka uspostavljeno Posebno tužilaštvo za suzbijanje organizovanog i najtežih oblika privrednog kriminala Republike Srpske (Specijalno tužilaštvo RS-a).
Reforma prekršajnih sudova
Pored reorganizacije redovnih sudova, u periodu od 2003. do 2006. godine izvršena je reorganizacija sudova za prekršaje. Riječ je o radikalnoj i uspješnoj reformi koju je VSTV BiH proveo u saradnji sa entitetskim ministarstvima pravde i uz finansijsku podršku EU.
Cilj reforme je bio da se sistem odlučivanja o prekršajnim predmetima uskladi sa zahtjevima Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda i organizuje u okviru redovnog pravosuđa.
Prije reforme prekršajne predmete su rješavali prekršajni sudovi koji, uprkos nazivu, nisu bili organizovani kao dio sudske vlasti, a na sudije prekršajnih sudova nisu se primjenjivali propisi koji su regulisali sudsku funkciju. Imajući u vidu prirodu prekršajnih predmeta i sankcije koje se izriču u prekršajnom postupku, ovakav pristup nije bio u skladu s članom 6. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda koji se odnosi na suđenje pred "nezavisnim i nepristranim sudom".
Pored navedenog, organizacija sistema prekršajnih sudova je bila glomazna, kompleksna i neujednačena i podrazumijevala je postojanje prvostepenog suda u svakoj općini. Nadležnost za odlučivanje u drugom stepenu, kao i po vanrednim pravnim lijekovima, bila je različito regulisana naročito u FBiH. Štaviše, određene vrste prekršajnih predmeta rješavale su komisije za prekršaje pri upravnim organima. Složena struktura podrazumijevala je veliki broj izvršilaca koji su radili na prekršajnim predmetima.
Nadalje, prekršajne sudije imenovane su od strane zakonodavne i izvršne vlasti, a uslovi za imenovanje nisu bili ujednačeni sa onim za imenovanje na poziciju sudije. Sistem disciplinske odgovornosti sudija za prekršaje nije postojao.
Navedeni razlozi rezultirali su kreiranjem Strategije reforme prekršajnog sistema, koja je obuhvatala izradu i usvajanje potrebnih zakona, reorganizaciju sistema za rješavanje prekršajnih predmeta, imenovanje sudija za prekršaje, izradu i primjenu Registra novčanih kazni i edukaciju o primjeni novih zakona i o korištenju Registra.
U toku reforme usvojene su izmjene Zakona o VSTV-u BiH, kojima je propisan prestanak mandata sudijama za prekršaje i postupak imenovanja u redovne sudove koji su preuzeli nadležnost za rješavanje prekršajnih predmeta. Usvojene su i izmjene i dopune entitetskih zakona o sudovima koje regulišu prestanak rada prekršajnih sudova i preuzimanje predmeta od strane prekršajnih odjeljenja redovnih sudova. Usvojeni su entitetski zakoni o prekršajima i Zakon o prekršajima BiH, te niz drugih zakona vezanih za prekršajnu reformu.
Reorganizacija prekršajnih sudova izvršena je spajanjem sudova za prekršaje sa redovnim sudovima, čime su ukinuta 122 prekršajna suda. Pored toga prestale su sa radom i sve prvostepene i drugostepene prekršajne komisije u entitetima. Uspostavljena su prekršajna odjeljenja redovnih sudova. Donesena je odluka o dodatnom broju sudija u redovnim sudovima za rad na prekršajnim predmetima i izvršeno njihovo imenovanje.
Može se konstatovati da je program reorganizacije sudova za prekršaje jedan od najvećih uspjeha u reformi pravosuđa u BiH.
Koraci ka uspostavljanju Visokog sudskog i tužilačkog vijeća Bosne i Hercegovine
Osnivanju VSTV-a BiH kao garanta nezavisnosti pravosuđa u BiH, prethodilo je niz reformskih koraka. Tako su 2000. i 2001. godine usvojeni zakoni o sudskoj i tužilačkoj službi, kojim su bile uspostavljene komisije za izbor sudija i tužilaca na federalnom i kantonalnom nivou u FBiH, odnosno Visoki sudski i Visoki tužilački savjet u Republici Srpskoj. Ova tijela, sastavljena isključivo od predstavnika pravosuđa i pravnih stručnjaka, imala su nadležnost da daju prijedloge za imenovanje zakonodavnim odnosno izvršnim organima nadležnim za izbor sudija i tužilaca. Komisijama i savjetima date su ovlasti i u disciplinskom postupku. Međutim, nespremnost političkih vlasti da prihvate preporuke komisija i savjeta usporavala je proces imenovanja i otežavala, čak i blokirala, rad pravosudnih institucija koje su funkcionisale sa smanjenim kapacitetima uz dugogodišnje nepopunjavanje upražnjenih pozicija.
Stoga je naredni korak bio uspostavljanje visokih sudskih i tužilačkih vijećâ. Visoki predstavnik za BiH je u maju 2002. godine amandmanima izmijenio entitetske ustave u dijelu koji se odnosi na sudsku vlast, te je donio Zakon o Visokom sudskom i tužilačkom vijeću BiH, Zakon o Visokom sudskom i tužilačkom vijeću FBiH i Zakon o Visokom sudskom i tužilačkom vijeću RS-a.
Novoformirana vijeća su imala zadatak da osiguraju nezavisno, nepristrano i profesionalno pravosuđe, te uspostavu profesionalnog i djelotvornog sudskog sistema i tužilačke funkcije.
Donošenjem navedenih zakona postupak imenovanja nosilaca pravosudnih funkcija je u velikoj mjeri harmonizovan u cijeloj zemlji i približen evropskim standardima.
Formiranjem vijeća, sa nadležnostima za donošenje odluka o imenovanju sudija i tužilaca, ukinute su ranije uspostavljene komisije i savjeti, koji su imali samo savjetodavnu, odnosno ulogu predlagača, a postupak imenovanja je u potpunosti depolitizovan i povjeren profesionalnim i nezavisnim tijelima.
Pored nadležnosti za imenovanje, vijećima su dodijeljene i nadležnosti za vođenje disciplinskih postupaka i odlučivanje o disciplinskoj odgovornosti sudija i tužilaca, za nadziranje edukacije, odlučivanje o privremenom upućivanju i nespojivosti dužnosti, zatim nadležnosti u vezi sa utvrđivanjem broja sudija i tužilaca, davanjem mišljenja na nacrte zakone, kao i učešćem u izradi prijedloga budžeta za sudove i tužilaštva.
Pored redovnih nadležnosti, vijećima je povjeren iznimno značajan i zahtjevan zadatak provođenja postupka reimenovanja nosilaca pravosudnih funkcija.
Reimenovanje
Osnovni ciljevi postupka reimenovanja bili su poboljšanje kvalitete i profesionalizma u radu nosilaca pravosudnih funkcija i postizanje odgovarajućeg nacionalnog balansa, kojim bi se zadovoljile ustavne odredbe u pogledu zastupljenosti konstitutivnih naroda i Ostalih.
Proces imenovanja i reimenovanja u prelaznom periodu obuhvatio je oko 1.000 pozicija u 83 suda i tužilaštva, uključujući imenovanja u novoformiranim institucijama na nivou BiH. U augustu 2002. godine objavljen je javni konkurs za 107 mjesta u sedam sudova i tužilaštava, dok je u decembru iste godine oglašeno 920 pozicija u sudovima i tužilaštvima u BiH, i to 674 sudijskih i 246 tužilačkih pozicija. U konkursnoj proceduri su mogli učestvovati svi zainteresovani kandidati koji su zadovoljavali propisane uslove uključujući i one koji prije postupka reizbora nisu bili nosioci pravosudnih funkcija.
Do 31.3.2004. godine popunjeno je 878 pozicija. Nakon okončanja reimenovanja, približno 30% sudija i tužilaca koji su ranije bili na funkciji nije bilo ponovo imenovano, a oko 18% izabranih kandidata ranije nije obavljalo sudijsku odnosno tužilačku funkciju. Značajno je istaći da je samo 21% kandidata koji su obavljali funkciju predsjednika suda odnosno glavnog tužioca ponovo imenovano na tu poziciju.
Postupak reimenovanja također je bitno uticao na uspostavljanje adekvatnog nacionalnog balansa u pravosuđu u BiH.
Uspostavljanje Visokog sudskog i tužilačkog vijeća Bosne i Hercegovine
Prilikom donošenja entitetskih zakona o visokim sudskim i tužilačkim vijećima, visoki predstavnik za BiH je donio i Uputu nadležnim entitetskim organima da otpočnu pregovore o prenošenju nadležnosti u oblasti pravosuđa na državu kako bi se formiralo Visoko sudsko i tužilačko vijeće za BiH sa cjelovitim nadležnostima u oblasti pravosuđa.
Naime, formiranje VSTV-a BiH je ocijenjeno kao najbolji način da se osiguraju potpuno ujednačeni standardi za imenovanje i disciplinsku odgovornost sudija i tužilaca na cijeloj teritoriji BiH.
Uspostavljanje VSTV-a BiH bio je i zahtjev Evropske unije, budući da je u Studiji izvodljivosti Evropska komisija ovaj zahtjev postavila kao jedan od uslova za početak pregovora za zaključivanje Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju između EU-a i BiH.
U martu 2004. godine, entitetski premijeri i ministar pravde BiH su potpisali Sporazum o prenošenju određenih odgovornosti entiteta kroz utemeljenje Visokog sudskog i tužilačkog vijeća BiH čime su stvorene pretpostavke za donošenje Zakona o Visokom sudskom i tužilačkom vijeću BiH, što je i učinjeno od strane Parlamentarne skupštine BiH u junu 2004. godine.
Zakonom o VSTV-u BiH formiran je VSTV BiH u skladu sa evropskim standardima nezavisnosti, odgovornosti, efikasnosti i kvaliteta pravosuđa. Danas, ova institucija u regionalnom kontekstu predstavlja pravosudno vijeće koje je u velikoj mjeri organizovano prema najvišim evropskim standardima navedenim u Mišljenju broj 10 Konsultativnog vijeća evropskih sudija (CCJE).
Nadležnosti VSTV-a BiH propisane su članom 17. Zakona o VSTV-u BiH iz kojeg proizlazi da VSTV BiH ima isključivu nadležnost za imenovanje i utvrđivanje disciplinske odgovornosti nosilaca pravosudnih funkcija. Pored toga, VSTV-a BiH svoju funkciju ostvaruje i kroz partnerski odnos sa izvršnom i zakonodavnom vlašću u određenim oblastima poput sudskih i tužilačkih budžeta, zakonodavnih inicijativa, pravosudne uprave, utvrđivanja sistematizacije sudijskih i tužilačkih pozicija i osiguravanje sredstava za njihovo popunjavanje i druge nadležnosti.