Odluka broj U 4/19
PostPosted:Wed Aug 07, 2019 11:53 am
ODLUKA O DOPUSTIVOSTI I MERITUMU, BROJ: U 4/19
("Sl. glasnik BiH", br. 53/2019)
Ustavni sud Bosne i Hercegovine u plenarnom sazivu, u predmetu broj U 4/19, rješavajući zahtjev Suda Bosne i Hercegovine (sudija Jadranka Brenjo), na osnovu člana VI/3c) Ustava Bosne i Hercegovine, člana 57 stav (2) alineja b) i člana 59 st. (1) i (3) Pravila Ustavnog suda Bosne i Hercegovine - prečišćeni tekst ("Službeni glasnik Bosne i Hercegovine" broj 94/14), u sastavu:
Zlatko M. Knežević, predsjednik
Mato Tadić, potpredsjednik
Mirsad Ćeman, potpredsjednik
Margarita Caca-Nikolovska, potpredsjednica
Tudor Pantiru, sudija
Valerija Galić, sudija
Miodrag Simović, sudija
Seada Palavrić, sudija
Giovanni Grasso, sudija
na sjednici održanoj 5. jula 2019. godine donio je
ODLUKU O DOPUSTIVOSTI MERITUMU
ODBIJA SE zahtjev Suda Bosne i Hercegovine (sudija Jadranka Brenjo) za ocjenu kompatibilnosti člana 17 tačka (22) u vezi sa članom 18 tačka (a) Zakona o Visokom sudskom i tužilačkom savjetu Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik Bosne i Hercegovine" br. 25/04, 93/05, 48/07 i 15/08) sa članom I/2 Ustava Bosne i Hercegovine.
UTVRĐUJE SE da je član 17 tačka (22) u vezi sa članom 18 tačka (a) Zakona o Visokom sudskom i tužilačkom savjetu Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik Bosne i Hercegovine" br. 25/04, 93/05, 48/07 i 15/08) u skladu sa članom I/2 Ustava Bosne i Hercegovine.
Odluku objaviti u "Službenom glasniku Bosne i Hercegovine", "Službenim novinama Federacije Bosne i Hercegovine", "Službenom glasniku Republike Srpske" i u "Službenom glasniku Brčko distrikta Bosne i Hercegovine".
Obrazloženje
I. Uvod
1. Sud Bosne i Hercegovine (sudija Jadranka Brenjo, u daljnjem tekstu: podnosilac zahtjeva) podnio je 25. marta 2019. godine Ustavnom sudu Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Ustavni sud) zahtjev za ocjenu kompatibilnosti člana 17 tačka (22) u vezi sa članom 18 tačka (a) Zakona o Visokom sudskom i tužilačkom savjetu Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik Bosne i Hercegovine" br. 25/04, 93/05, 48/07 i 15/08) sa članom I/2 Ustava Bosne i Hercegovine.
II. Postupak pred Ustavnim sudom
2. Na osnovu člana 23 Pravila Ustavnog suda, od Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine, Predstavničkog doma i Doma naroda, te od Visokog sudskog i tužilačkog savjeta Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Savjet) zatraženo je 7. i 8. maja 2019. godine da dostave odgovore na zahtjev.
3. Parlamentarna skupština, Predstavnički dom, obavijestila je Ustavni sud da je zahtjev dostavljen Ustavnopravnoj komisiji Predstavničkog doma Parlamentarne skupštine radi davanja mišljenja, ali da ona još uvijek nije imenovana. Savjet je dostavio odgovor u ostavljenom roku.
III. Zahtjev
a) Navodi iz zahtjeva
4. Podnosilac zahtjeva smatra da odredbe člana 17 tačka (22) u vezi sa članom 18 tačka (a) Zakona o Visokom sudskom i tužilačkom savjetu (u daljnjem tekstu: sporne odredbe) nisu kompatibilne sa odredbama člana I/2 Ustava Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu Zakon o Sudskom i tužilačkom savjetu biće skraćen kao Zakon o VSTS).
5. U vezi sa navedenim, podnosilac zahtjeva je istakao da je pred Sudom Bosne i Hercegovine pokrenut upravni spor protiv Savjeta, kao tuženog, radi poništenja akata koje je donio Savjet (Kriterijuma za ocjenjivanje rada predsjednika sudova i predsjednika sudskih odjeljenja u Bosni i Hercegovini i Kriterijuma za ocjenjivanje rada sudija u Bosni i Hercegovini, u daljnjem tekstu: kriterijumi). Podnosilac zahtjeva smatra da je potrebno zastati sa upravnim sporom, jer iz "petita i supstrata tužbe proizilazi potreba ocjene ustavnosti". Dakle, kako je podnosilac zahtjeva naveo, "ako se tužbom traži ocjena ustavnosti pobijanih podzakonskih akata, […] najprije je neophodno ispitati ustavnost odredbe člana 17 tačka (22) u vezi sa članom 18 tačka (a) Zakona o VSTS u dijelu koji se odnosi na predsjednika suda, predsjednike odjeljenja i sudije Suda BiH". Podnosilac zahtjeva navodi da su navedeni kriterijumi (kako je navedeno u njihovim preambulama) koje je donio Savjet usvojeni isključivo na osnovu odredbe člana 17 tačka (22) u vezi sa članom 18 tačka (a) Zakona o VSTS, "pa se pitanje njihove pravne sudbine otvara donošenjem odluke Ustavnog suda BiH u odnosu na predmetni zahtjev". Podnosilac zahtjeva navodi da "ovu nadležnost [Savjet] može da ostvari, kad je u pitanju Sud BiH, samo u onom domenu i obimu koji je propisan Zakonom o Sudu BiH, a mogućnost ocjenjivanja od bilo kojeg organa nije propisana tim zakonom iz čega proizilaze nejasnoće i pravna nesigurnost i prekoračenje ustavnih ovlašćenja od [Savjeta]". Podnosilac zahtjeva, dalje, upućuje na odredbu člana I/2 Ustava Bosne i Hercegovine, te, između ostalog, navodi da vladavina prava ne smije da se poistovjećuje samo sa zakonitošću postupanja organa državne vlasti nego ta ovlašćenja u postupanju moraju da budu u okviru ustavnih određenja, te svako postupanje suprotno ovom krši princip vladavine prava iz člana I/2 Ustava Bosne i Hercegovine. Kako je podnosilac zahtjeva dalje istakao, vladavina prava je više od samog zahtjeva za postupanje u skladu sa zakonom i ona uključuje i zahtjeve koji se tiču sadržine zakona. Vladavina prava nije samo vladavina zakona već vladavina po pravu koja uz zahtjev za ustavnost i zakonitost, kao najvažnijim principom svakog uređenog pravnog poretka sadrži i pravni okvir postupanja, ali samo u okviru svojih ustavnih i zakonskih nadležnosti. Podnosilac zahtjeva je ukazao i na praksu Evropskog suda za ljudska prava (presude Silver i drugi protiv Ujedinjenog Kraljevstva, Malone protiv Ujedinjenog Kraljevstva) u smislu uspostavljenih mjerila koja moraju da budu ispunjena "da bi se riječ zakon u sintagmi propisan zakonom smatrala zakonom".
6. Kako je istakao podnosilac zahtjeva, da bi se utvrdilo da li su odredbe člana 17 tačka (22) Zakona o VSTS u vezi sa članom 18 tačka (a) Zakona o VSTS u saglasnosti sa odredbom člana I/2 Ustava Bosne i Hercegovine, potrebno je ispitati međusobni odnos Zakona o VSTS i Zakona o Sudu Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Zakon o Sudu BiH) i kompatibilnost spornih odredaba sa Zakonom o Sudu BiH. S tim u vezi, podnosilac zahtjeva navodi da je Zakon o Sudu BiH "organski", osnovni zakon koji, prema evropskim standardima, pripada "primarnom zakonodavstvu", kojim je uređena situs materiae za predsjednika suda, predsjednike odjeljenja i sudije Suda BiH, a koji nije propisao institut ocjenjivanja sudija. Podnosilac zahtjeva navodi da je tužbom dat detaljan opis u prilog nepostojanju zakonskog osnova za primjenu nadležnosti za utvrđivanje kriterijuma za ocjenjivanje rada sudija od Savjeta u odnosu na Sud BiH, što, prema ocjeni podnosioca zahtjeva, otvara pitanje ustavnosti s obzirom na to da Zakon o Sudu BiH ne propisuje ocjenjivanje.
7. Dalje, podnosilac zahtjeva se pozvao na Mišljenje broj 17 (2014) Savjetodavnog vijeća evropskih sudija o vrednovanju sudijskog rada, kvalitetu sudskog sistema i poštivanju sudske nezavisnosti, pri tome akcentujući dio preporuke pod tačkom 4 (podsticanje na neformalne evaluacijske postupke koji pomažu usavršavanju sudija) i pod tačkom 5 u kojoj se ističu "[o]snov i glavni elementi za formalno vrednovanje (gdje postoji) trebali bi da budu postavljeni jasno i iscrpno u primarnom zakonodavstvu. Detalji mogu da se regulišu podzakonskim propisima koji bi, takođe, trebali da budu objavljeni".
8. Podnosilac zahtjeva ukazuje da, suprotno od Suda BiH, entitetski sudovi i Zakon o sudovima Brčko distrikta BiH propisuju ocjenjivanje. Stoga, kako je naveo podnosilac zahtjeva, Savjet ostvaruje svoje nadležnosti i u odnosu na Sud BiH u skladu sa Zakonom o VSTS za pitanja koja su uređena tim zakonom, na primjer imenovanje sudija, a "ostvario bi svoju nadležnost i u pogledu ocjenjivanja da je to Zakonom o Sudu BiH, kao primarnim zakonodavstvom, propisano". Pošto ocjenjivanje predsjednika Suda BiH, predsjednika odjeljenja i sudija tog suda nije propisano Zakonom o Sudu BiH, Savjet je, kako podnosilac zahtjeva navodi, prekoračilo svoja ovlašćenja u odnosu na donesene kriterijume, kršeći na taj način i princip vladavine prava iz člana I/2 Ustava Bosne i Hercegovine.
9. Polazeći od navedenog, podnosilac zahtjeva smatra da Savjet nije imao ovlašćenje da proširi svoje nadležnosti u odnosu na Sud BiH, kada takva mogućnost nije propisana Zakonom o Sudu BiH, iz čega proizilaze nesigurnost i prekoračenje ustavnih ovlašćenja.
10. Slijedeći navedeno, podnosilac zahtjeva smatra da je potrebno ispitati ustavnost, odnosno kompatibilnost Zakona o VSTS u odnosu na Zakon o Sudu BiH i ustavnost odredaba člana 17 tačka (22) u vezi sa članom 18 tačka (a) Zakona o VSTS u odnosu na član I/2 Ustava Bosne i Hercegovine u dijelu koji se odnosi na ocjenjivanje predsjednika Suda BiH, predsjednika odjeljenja i sudija Suda BiH.
b) Činjenice predmeta povodom kojeg je podnesen zahtjev
11. Podnosilac zahtjeva ukazuje da su predsjednik Suda BiH, predsjednica Krivičnog odjeljenja Suda BiH i sudija Suda BiH, u svojstvu tužilaca, u upravnom sporu pred Sudom BiH podnijeli tužbu protiv Savjeta, kao tuženog, radi poništenja akata Savjeta, i to Kriterijuma za ocjenjivanje rada predsjednika sudova i predsjednika sudskih odjeljenja u Bosni i Hercegovini i Kriterijuma za ocjenjivanje rada sudija u Bosni i Hercegovini zbog toga što osporeni akti u dijelu koji se odnosi na predsjednika Suda BiH, predsjednike odjeljenja i sudije Suda BiH nisu u skladu sa Zakonom o VSTS, Zakonom o Sudu BiH i Ustavom Bosne i Hercegovine. Tužioci su predložili da Sud BiH donese presudu kojom usvaja tužbeni zahtjev tužilaca i pobijane akte - kriterijume - u odnosu na predsjednika Suda BiH, predsjednike odjeljenja Suda BiH i sudije Suda BiH, te sve pravne i faktičke radnje učinjene na osnovu njih i njihove pravne posljedice poništi kao nezakonite i neustavne.
12. U suštini, odlučne činjenice u tužbi mogle bi da se sumiraju na sljedeći način: Prije donošenja osporenih akata tuženi je pokušao, bez validnog zakonskog osnova, uvesti ocjenjivanje rada tužilaca, a povodom prethodnog pokušaja da se uvede ocjenjivanje donesena je pravosnažna sudska presuda (Odluka Suda BiH broj U 439/08), "pravni prednici pobijanih akata" (raniji doneseni kriterijumi) isključuju primjenu u odnosu na tužioce, jer ne postoji validan zakonski osnov, Zakon o Sudu BiH, kao primarno zakonodavstvo, ne konstituiše institut ocjenjivanja tužilaca, kao i druge razloge koje su istakli u tužbi.
c) Odgovor na zahtjev
13. Savjet je u odgovoru na zahtjev naveo da podnosilac zahtjeva izlazi iz okvira tužbe i pokušava da uspostavi nadležnost Ustavnog suda na osnovu člana VI/3c) Ustava Bosne i Hercegovine tako što putem zahtjeva za ocjenu kompatibilnosti člana 17 tačka (22) u vezi sa članom 18 tačka (a) Zakon o VSTS pokušava "zaobilaznim putem i na mala vrata da izdjejstvuje stav suda o ustavnosti i zakonitosti predmetnih kriterijuma". Savjet je naveo da je Zakonom o VSTS direktno propisano da Savjet ima nadležnost da utvrđuje kriterijume za ocjenjivanje rada sudija Suda BiH. U pogledu navoda da odredba člana 17 tačka (22) Zakona o VSTS nije u skladu sa Zakonom o Sudu BiH, takav navod bi bio pravilan kada bi Zakon o Sudu BiH sadržavao odredbu koja eksplicitno zabranjuje ocjenjivanje sudija Suda BiH. Zbog propusta da se reguliše ocjenjivanje sudija Suda BiH, nastala je pravna praznina koja treba da bude popunjena primjenom pravnog pravila o analogiji. Dalje Savjet navodi šta je ratio legis donošenja normi o ocjenjivanju sudija (omogućavanje uspostavljanja odgovarajućeg karijernog sistema koji će na harmoničan način omogućiti napredovanje), te dalje ukazuje na ciljeve ocjenjivanja uspostavljene donesenim kriterijimima. Kako Savjet u odgovoru navodi, navedeni ratio postoji i kada je u pitanju slučaj ocjenjivanja sudija Suda BiH, koji nije izričito normiran u odredbama Zakona o Sudu BiH. Materija ocjenjivanja rada sudija je specifikum regulisan Zakonom o VSTS, a zakonom o sudovima koji sadrže odredbe o ocjenjivanju samo specifikovana funkcionalna ingerencija predsjednika suda za ocjenjivanje, te se bliže normira period ocjenjivanja. Kako Savjet navodi, ne postoji niti jedan razlog da sudije Suda BiH budu izuzete iz mehanizma ocjenjivanja. Zbog propusta zakonodavca u eksplicitnom normiranju ovog pitanja, potpuno je legitimno, primjenom metoda analogije, zaključiti da i sudije Suda BiH treba da se ocjenjuju, čime se dovode u ravnopravan i neprivilegovan položaj u odnosu na ostale sudije. Savjet je, takođe, naveo da se ocjenjivanje rada sudija sprovodi radi postizanja identičnih ciljeva za cijeli sudski sistem, pa i za Sud BiH.
14. Savjet je, takođe, ukazao na međunarodne standarde u oblasti ocjenjivanja sudija, prirodu važećih kvalitativnih elemenata u kriterijumima koje je Savjet usvojio za 2018. godinu, na autonomno značenje "zakona" u konvencijskom smislu, te problematizovao pitanje nadležnosti Suda BiH da postupa u navedenom upravnom sporu, kao i pitanje nezavisnosti, odnosno nepristrasnosti Suda BiH u konkretnom predmetu.
IV. Relevantni propisi
15. Zakon o Visokom sudskom i tužilačkom savjetu Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik BiH" br. 25/04, 93/05, 48/07 i 15/08)
Član 1.
Osnivanje
(1) Ovim zakonom osniva se Visoki sudski i tužilački savjet i reguliše: njegov rad, organizacija, nadležnosti, ovlašćenja i uslovi i mandat za vršenje sudijske i tužilačke funkcije, imenovanje sudija i tužilaca, disciplinska odgovornost sudija i tužilaca, privremeno udaljenje sudija i tužilaca od vršenja dužnosti, nespojivost dužnosti sudija i tužilaca s drugim dužnostima, prestanak mandata sudija i tužilaca i druga pitanja u vezi s radom Visokog sudskog i tužilačkog savjeta (u daljem tekstu: Savjet).
(2) Savjet je samostalan organ Bosne i Hercegovine i ima svojstvo pravnog lica.
(3) Na Savjet se ne primjenjuju odredbe Zakona o ministarstvima i drugim organima uprave Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik BiH", br. 5/03 i 42/03) i Zakona o upravi Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik BiH", broj 32/02).
Član 3.
Nezavisni i samostalni organ
(1) Savjet kao nezavisni i samostalni organ ima zadatak da obezbijedi nezavisno, nepristrasno i profesionalno pravosuđe, kako je propisano u članu 17. ovog zakona.
(2) Savjet ima pečat, koji sadrži njegov naziv, te naziv i grb Bosne i Hercegovine u skladu sa Zakonom o pečatu institucija Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik BiH", br. 12/98 i 14/03).
Član 17.
Nadležnost
Savjet ima sljedeće nadležnosti:
(1) imenuje sudije, uključujući predsjednike sudova, sudije porotnike i dodatne sudije u sve sudove na državnom, entitetskom, kantonalnom, okružnom, osnovnom i opštinskom nivou u Bosni i Hercegovini, uključujući Brčko Distrikt Bosne i Hercegovine, sa izuzetkom ustavnih sudova entitetâ Bosne i Hercegovine;
(2) imenuje glavne tužioce, zamjenike glavnog tužioca i tužioce u sva tužilaštva na državnom, entitetskom, kantonalnom i okružnom nivou u Bosni i Hercegovini, uključujući i Brčko Distrikt Bosne i Hercegovine;
(3) daje prijedloge nadležnim organima u vezi s njihovim predlaganjem i izborom sudija Ustavnog suda Republike Srpske i imenovanjem sudija u Ustavni sud Federacije Bosne i Hercegovine. Prilikom izvršavanja svojih nadležnosti iz ovog stava Savjet, prije davanja prijedloga, traži pismeno mišljenje odgovarajućeg ustavnog suda;
(4) prima pritužbe protiv sudija i tužilaca, vodi disciplinske postupke, utvrđuje disciplinsku odgovornost i izriče disciplinske mjere sudijama, sudijama porotnicima, dodatnim sudijama i tužiocima;
(5) odlučuje o žalbama u disciplinskim postupcima;
(6) odlučuje o privremenom udaljenju od vršenja dužnosti sudija, sudija porotnika, dodatnih sudija i tužilaca;
(7) nadzire stručno usavršavanje sudija i tužilaca i savjetuje entitetske centre za edukaciju sudija i tužilaca i Pravosudnu komisiju Brčko Distrikta Bosne i Hercegovine u vezi sa usvajanjem programa stručnog usavršavanja sudija i tužilaca;
(8) određuje minimalan obim stručnog usavršavanja koji svaki sudija i tužilac mora ostvariti u toku godine;
(9) određuje početnu obuku za lica koja su izabrana za sudije ili tužioce i nadzire ostvarivanje takve obuke;
(10) odobrava godišnji izvještaj upravnih odbora entitetskih centara za edukaciju sudija i tužilaca i Pravosudne komisije Brčko Distrikta Bosne i Hercegovine u dijelu koji se odnosi na početnu obuku i stručno usavršavanje sudija i tužilaca;
(11) odlučuje o pitanjima nespojivosti drugih dužnosti koje sudije i tužioci obavljaju s dužnostima sudija i tužilaca;
(12) odlučuje o privremenom upućivanju sudija i tužilaca u drugi sud ili tužilaštvo;
(13) odlučuje o odsustvima sudija i tužilaca;
(14) učestvuje, prema vlastitoj ocjeni, u procesu izrade godišnjih budžeta za sudove i tužilaštva;
(15) daje prijedloge, prema vlastitoj ocjeni, u vezi s godišnjim budžetom predloženim od strane državnih organa i/ili vlada za sudove i tužilaštva;
(16) daje i iznosi, prema vlastitoj ocjeni, prijedloge za izmjenu budžeta predloženih od strane državnih organa i/ili vlada i/ili Pravosudne komisije Brčko Distrikta Bosne i Hercegovine nadležnim zakonodavnim organima;
(17) prikuplja i analizira izvještaje, kao i potrebne informacije o budžetu i prihodima za sudove i tužilaštva kako bi se obezbijedili statistički podaci za efikasan rad sudova i tužilaštava;
(18) zalaže se za adekvatno i kontinuirano finansiranje sudova i tužilaštava u Bosni i Hercegovini;
(19) učestvuje u izradi nacrta i odobrava Pravilnike o poslovanju za sudove i tužilaštva u Bosni i Hercegovini;
(20) nadgleda i savjetuje sudove i tužilaštva o odgovarajućim i efikasnim tehnikama i postupcima u vezi s budžetom, upravljanjem i rukovođenjem i inicira edukaciju u tom pogledu;
(21) pokreće, nadgleda i koordinira projekte koji se odnose na poboljšanje pitanja vezanih za upravljanje sudovima i tužilaštvima, uključujući traženje finansijskih sredstava iz domaćih i međunarodnih izvora;
(22) utvrđuje kriterijume za ocjenjivanje rada sudija i tužilaca;
(23) utvrđuje kriterijume za rad sudova i tužilaštava i pokreće istrage koje se odnose na postupanje u oblasti uprave ili finansija;
(24) vodi, koordinira i nadgleda korištenje informacione tehnologije u sudovima i tužilaštvima da bi se u tom pogledu postigla i održala uniformnost u sudovima i tužilaštvima u cijeloj zemlji. Sudovi i tužilaštva mogu uvoditi automatizovane sisteme praćenja i registracije predmeta ili slične sisteme uključujući sisteme podrške i pohranjivanja podataka, samo uz prethodno odobrenje Savjeta;
(25) utvrđuje broj sudija, tužilaca i zamjenikâ glavnog tužioca za sudove i tužilaštva iz njegove nadležnosti, nakon konsultacija s predsjednikom suda ili glavnim tužiocem, organom nadležnim za budžet, i nadležnim ministarstvom pravde;
(26) prikuplja informacije i vodi dokumentaciju o profesionalnom statusu sudija i tužilaca, uključujući datum njihovog imenovanja i prestanka dužnosti, statističke podatke koji se odnose na njihove radne rezultate, te ostale informacije koje Savjet smatra bitnim za rad predsjednika sudova, glavnih tužilaca i zamjenika glavnih tužilaca, sudija i tužilaca;
(27) daje mišljenje o pritužbama koje podnese sudija ili tužilac koji smatra da su njegova prava utvrđena ovim ili drugim zakonom, ili njegova nezavisnost ugroženi;
(28) daje mišljenje o nacrtima zakona, propisa i o važnim pitanjima koja mogu uticati na pravosuđe, pokreće postupak usvajanja zakona i drugih propisa i daje smjernice sudovima i tužilaštvima iz nadležnosti Savjeta;
(29) objavljuje etičke kodekse sudija i tužilaca;
(30) vrši druga ovlaštenja utvrđena ovim ili nekim drugim zakonom.
Član 18.
Sudovi i tužilaštva
Savjet ima nadležnosti navedene u članu 17. ovog zakona u odnosu na pravosuđe u Bosni i Hercegovini što obuhvata sljedeće sudove i tužilaštva:
(a) Sud Bosne i Hercegovine;
(b) Tužilaštvo Bosne i Hercegovine;
(c) Ustavni sud Republike Srpske i Ustavni sud Federacije Bosne i Hercegovine, isključivo u skladu s odredbama člana 17.(3) ovog zakona;
(d) Vrhovni sud Republike Srpske i Vrhovni sud Federacije Bosne i Hercegovine;
(e) Okružne i osnovne sudove u Republici Srpskoj;
(f) Kantonalne i opštinske sudove u Federaciji Bosne i Hercegovine;
(g) Republičko tužilaštvo Republike Srpske i Federalno tužilaštvo Federacije Bosne i Hercegovine;
(h) Okružna tužilaštva u Republici Srpskoj i kantonalna tužilaštva u Federaciji Bosne i Hercegovine;
(i) Apelacioni sud Brčko Distrikta Bosne i Hercegovine, Osnovni sud Brčko Distrikta Bosne i Hercegovine i Tužilaštvo Brčko Distrikta Bosne i Hercegovine.
Član 23.
Sud Bosne i Hercegovine
(1) Sudije Suda Bosne i Hercegovine moraju imati najmanje osam (8) godina iskustva u radu kao sudije, tužioci, advokati ili drugo relevantno pravno iskustvo, nakon položenog pravosudnog ispita, i imenuju se doživotno, s tim što im mandat može prestati u slučaju da podnesu ostavku, navrše starosnu dob propisanu za obavezan odlazak u penziju ili budu smijenjeni s dužnosti iz razloga utvrđenih zakonom.
(2) Predsjednik Suda Bosne i Hercegovine jedan je od sudija imenovanih u Sud Bosne i Hercegovine, koji ima dokazane rukovodne i organizacione sposobnosti bitne za rad tog suda. Predsjednik se imenuje na mandat od šest (6) godina i može biti ponovno imenovan.
(3) Izuzetak su sudije Suda Bosne i Hercegovine koji se zateknu na dužnosti na dan stupanja na snagu ovog zakona, a prije imenovanja za sudije ovog suda imali su najmanje petnaest (15) godina iskustva u radu kao docenti ili profesori pravnih fakulteta u Bosni i Hercegovini, koji mogu nastaviti da obavljaju dužnost sudije Suda Bosne i Hercegovine, bez obzira na to imaju li položen pravosudni ispit.
16. Zakon o Sudu Bosne i Hercegovine - prečišćeni tekst ("Službeni glasnik BiH" br. 29/00, 16/02, 24/02, 3/03, 37/03, 42/03, 4/04, 9/04, 35/04,61/04, 32/07, 49/09-prečišćeni tekst, 74/09 - ispravka i 97/09)
Član 1.
(Osnivanje)
(1) Da bi se obezbijedilo efikasno ostvarivanje nadležnosti države Bosne i Hercegovine i poštovanje ljudskih prava i vladavine zakona na njenoj teritoriji, osniva se Sud Bosne i Hercegovine (u daljem tekstu: Sud).
(2) Sjedište Suda je u Sarajevu.
Član 2.
(Sastav Suda)
Sud čine predsjednik i određeni broj ostalih sudija, kako je to propisano ovim zakonom.
Član 5.
(Budžet Suda)
(1) Sud ima svoj budžet, koji je sastavni dio budžeta Bosne i Hercegovine. Prije početka svake budžetske godine, predsjednik Suda Visokom sudskom i tužilačkom savjetu Bosne i Hercegovine podnosi prijedlog budžeta. Predsjednik Suda ima pravo da prisustvuje i zastupa prijedlog Visokog sudskog i tužilačkog savjeta na sjednicama Parlamentarne skupštine BiH i odgovarajućih komisija Parlamentarne skupštine BiH kad god se vodi rasprava i odlučuje o pitanjima budžeta koja se odnose na Sud.
(2) Predsjednik Suda zadužen je, uz pomoć generalnog sekretara, za pripremu i izvršavanje budžeta Suda.
(3) Budžet Suda sadrži posebne stavke kojima se preciziraju budžetske potrebe za rad Odjela I za ratne zločine i Odjela II za organizovani kriminal, privredni kriminal i korupciju Krivičnog i Apelacionog odjeljenja (u daljnjem tekstu: Odjel I i Odjel II Krivičnog i Apelacionog odjeljenja).
(4) Na kraju svake budžetske godine, predsjednik Suda obavještava Parlamentarnu skupštinu Bosne i Hercegovine o izvršavanju budžeta Suda.
Član 11.
(Odgovornosti predsjednika Suda)
(1) Predsjednik Suda odgovoran je za:
a) predstavljanje Suda u odnosima s državnim organima i organizacijama;
b) imenovanje sudija u različita odjeljenja i vijeća, osim ako je drugačije propisano ovim zakonom;
c) određivanje zamjene za sudiju u slučaju izuzeća sudije kako se dogovori na opštoj sjednici Suda;
d) određivanje datuma sjednica, vođenje predmeta i raspoređivanje predmeta članovima Suda i, po potrebi, određivanje nadležnog odjeljenja;
e) sazivanje i rukovođenje radom opšte sjednice Suda;
f) izvršenje budžeta Suda;
g) rukovođenje osobljem Suda;
h) pokretanje disciplinskog postupka protiv generalnog sekretara.
(2) Predsjednik na opštoj sjednici Suda predlaže plan rada koji se priprema na početku svake kalendarske godine i kojim se unaprijed utvrđuje način rasporeda predmeta u skladu s objektivnim kriterijumima.
17. Zakon o sudovima u Federaciji Bosne i Hercegovine ("Službene novine Federacije BiH" br. 38/05, 22/06, 63/10 i 72/10 - ispravka, 7/13 i 52/14)
Član 41.
Ocjenjivanje rezultata rada sudija
Rezultati rada sudija se ocjenjuju najmanje jednom godišnje, u skladu sa kriterijimima koje utvrdi Visoko sudsko i tužilačko vijeće.
Ocjenjivanje rezultata rada sudija vrši predsjednik suda. Rezultate rada predsjednika suda ocjenjuje predsjednik neposredno višeg suda.
18. Zakon o sudovima Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 37/12, 14/14 - OUS, 44/15 i 100/17)
Član 67.
(1) Rezultati rada sudija ocjenjuju se najmanje jednom u tri godine, u skladu sa kriterijumima koje utvrdi Visoki sudski i tužilački savjet.
(2) Novoizabrane sudije ocjenjuju se jednom godišnje za prve tri godine mandata, a po isteku tog roka, u periodu iz stava 1. ovog člana.
(3) Ocjenjivanje rezultata rada sudija vrši predsjednik suda, a rezultate rada predsjednika suda ocjenjuje predsjednik neposredno višeg suda, a predsjednika Vrhovnog suda Republike Srpske ocjenjuje Visoki sudski i tužilački savjet.
19. Zakon o sudovima Brčko distrikta Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik Brčko distrikta BiH" br. 19/07, 20/07 - ispravka, 39/09 i 31/11)
Za potrebe ove odluke koristi se neslužbeni prečišćeni tekst relevantnih odredaba Zakona o sudovima Brčko distrikta Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik Brčko distrikta BiH" br. 19/07, 20/07- ispravka, 39/09 i 31/11), sačinjen u Ustavnom sudu BiH, koji glasi:
Član 38.
(Primjena drugih propisa)
(1) Odredbama Zakona o Visokom sudskom i tužilačkom vijeću Bosne i Hercegovine propisani su uslovi i mandat za vršenje sudijske funkcije, imenovanje sudija, disciplinska odgovornost sudija, privremeno udaljenje sudija od vršenja dužnosti, nespojivost dužnosti sudija s drugim dužnostima, prestanak mandata sudija, imunitet u vršenju funkcije i utvrđivanje kriterija za ocjenjivanje rada sudija i predsjednika sudova.
(2) Odgovarajući propisi koji se primjenjuju u Brčko distriktu BiH, a koji se odnose na radnopravni status članova Vlade sukladno se primjenjuju i na sudije, ako ovim zakonom, Zakonom o visokom sudskom i tužilačkom vijeću BiH i Zakonom o plaćama i drugim naknadama sudija i tužilaca Brčko distrikta BiH nije drugačije propisano.
V. Dopustivost
20. Pri ispitivanju dopustivosti zahtjeva Ustavni sud je pošao od odredbe člana VI/3c) Ustava Bosne i Hercegovine.
21. Član VI/3c) Ustava Bosne i Hercegovine glasi:
c) Ustavni sud ima nadležnost u pitanjima koja mu uputi bilo koji sud u Bosni i Hercegovini, a odnosi se na to da li je zakon na čijoj valjanosti počiva njegova odluka, saglasan sa ovim Ustavom, Evropskom konvencijom o ljudskim pravima i osnovnim slobodama i njenim protokolima, ili sa zakonima Bosne i Hercegovine; ili u pogledu postojanja ili djelokruga nekog opšteg pravila međunarodnog javnog prava koje je od značaja za odluku tog suda.
22. Zahtjev za ocjenu ustavnosti podnio je Sud BiH (sudija Jadranka Brenjo), što znači da je zahtjev podnijelo ovlašćeno lice iz člana VI/3c) Ustava Bosne i Hercegovine (vidi, Ustavni sud, Odluka o dopustivosti i meritumu broj U 5/10 od 26. novembra 2010. godine, tač. 7-14, objavljena u "Službenom glasniku Bosne i Hercegovine" broj 37/11). Imajući u vidu odredbe člana VI/3c) Ustava Bosne i Hercegovine i člana 19 stav (1) Pravila Ustavnog suda, Ustavni sud smatra da je ovaj zahtjev dopustiv, zato što ga je podnio ovlašćeni subjekat, te da ne postoji nijedan formalni razlog iz člana 19 stav (1) Pravila Ustavnog suda zbog kojeg zahtjev ne bi bio dopustiv.
VI. Meritum
23. Podnosilac zahtjeva je zatražio od Ustavnog suda da odluči o kompatibilnosti spornih odredaba sa članom I/2 Ustava Bosne i Hercegovine (i sa Zakonom o Sudu BiH).
24. Sporne odredbe čl. 17 tačka (22) i 18 tačka (a) Zakona o VSTS glase:
Član 17.
Nadležnost
Savjet ima sljedeće nadležnosti:
(22) utvrđuje kriterijume za ocjenjivanje rada sudija i tužilaca;
Član 18.
Sudovi i tužilaštva
Savjet ima nadležnosti navedene u članu 17. ovog zakona u odnosu na pravosuđe u Bosni i Hercegovini što obuhvata sljedeće sudove i tužilaštva:
(a) Sud Bosne i Hercegovine;
25. U Ustavu Bosne i Hercegovine član I/2 glasi:
2. Demokratska načela
Bosna i Hercegovina je demokratska država, koja funkcioniše na principu vladavine prava i na osnovu slobodnih i demokratskih izbora.
26. Podnosilac zahtjeva smatra da su sporne zakonske odredbe člana 17 tačka (22) u vezi sa članom 18 tačka (a) Zakona o VSTS suprotne odredbi člana I/2 Ustava Bosne i Hercegovine.
27. Ustavni sud podsjeća da je u svojoj dosadašnjoj praksi član I/2 Ustava Bosne i Hercegovine tumačio na način da sadrži princip vladavine prava (vidi, između ostalih, Ustavni sud, odluke o dopustivosti i meritumu br. U 21/16 od 1. juna 2017. godine, tačka 19, i U 6/06 od 29. marta 2008. godine, tačka 22). Kao što je Ustavni sud naglasio u navedenoj praksi, princip vladavine prava nije ograničen samo na formalno poštivanje ustavnosti i zakonitosti već zahtijeva da svi pravni akti (zakoni, propisi i sl.) imaju određenu sadržinu, odnosno kvalitet primjeren demokratskom sistemu, tako da služe zaštiti ljudskih prava i sloboda, u odnosima građana i organa javne vlasti u okviru demokratskog političkog sistema. S tim u vezi, Ustavni sud je naglasio da standard kvaliteta zakona traži da zakonska odredba bude dostupna licima na koja se primjenjuje (transparentnost) i da za njih bude predvidljiva, to jeste dovoljno jasna i precizna da oni mogu stvarno i konkretno da znaju svoja prava i obaveze do stepena koji je razuman u datim okolnostima, kako bi prema njima mogli da se ponašaju (vidi, Odluka o dopustivosti i meritumu broj U 15/18 od 29. novembra 2018. godine, tačka 26). Osim toga, zakonska odredba treba da bude u skladu sa javnim interesom i njome pojedincu ne može da se nameće pretjeran teret, odnosno zakonska odredba mora da bude proporcionalna u odnosu na sve relevantne strane.
28. Prema mišljenju Ustavnog suda, navodi podnosioca zahtjeva ukazuju da sporne zakonske odredbe nisu u skladu sa članom I/2 Ustava Bosne i Hercegovine zbog dva razloga. Prvo, sporne zakonske odredbe nisu dovoljno jasne i precizne da bi zadovoljile standard kvaliteta zakona koji zahtijeva član I/2 Ustava Bosne i Hercegovine. Drugo, postoji neusklađenost između dvaju zakona - Zakona o VSTS i Zakona o Sudu BiH, tako što Zakon o Sudu BiH isključuje nadležnost Zakona o VSTS u odnosu na odredbe kojima je propisano vrednovanje rada predsjednika Suda BiH, predsjednika odjeljenja, kao i svih ostalih sudija Suda BiH, što ima kao posljedicu da sporne zakonske odredbe nisu u skladu sa principom vladavine prava iz člana I/2 Ustava Bosne i Hercegovine.
29. Ustavni sud će, prvo, ispitati da li sporne zakonske odredbe imaju potreban kvalitet da bi zadovoljile standard vladavine prava iz člana I/2 Ustava Bosne i Hercegovine.
30. Ustavni sud naglašava da je standard "kvaliteta zakona" razvijen kroz praksu Evropskog suda za ljudska prava, koju je Ustavni sud u potpunosti prihvatio u svojim odlukama. Međutim, odluke Evropskog suda za ljudska prava tiču se uvijek sporova koji se odnose na prava i obaveze iz Evropske konvencije (građanska prava i obaveze, utvrđivanje krivične optužbe itd.). U konkretnom slučaju sporne zakonske odredbe se ne tiču prava i obaveza koji su zaštićeni Evropskom konvencijom. Ovdje se ima u vidu prvenstveno sporna odredba člana 17 tačka (22) Zakona o VSTS, koju podnosilac zahtjeva problematizuje zbog toga što smatra da nije dovoljno jasna i precizna, zato što eksplicitno ne propisuje da se kriterijumi za ocjenjivanje sudija odnose (i) na predsjednika Suda BiH, predsjednike odjeljenja, kao i na sve ostale sudije Suda BiH. Prema standardnoj praksi Ustavnog suda, ocjena rada sudije nije građansko pravo koje je zaštićeno Evropskom konvencijom, te se, stoga, ni sporna zakonska odredba ne odnosi na prava i obaveze koji su zaštićeni Evropskom konvencijom. Ipak, prema mišljenju Ustavnog suda, svaka zakonska odredba, bez obzira na to da li se tiče prava koja su zaštićena Evropskom konvencijom, mora u određenom obimu da ispunjava standarde kvaliteta zakona koje je razradio Evropski sud za ljudska prava. Međutim, ukoliko se zakonska odredba, kao što je slučaj sa spornom odredbom, ne tiče prava i obaveza koji su zaštićeni Evropskom konvencijom, onda, prema mišljenju Ustavnog suda, ispitivanje tih odredaba ne mora dosljedno da slijedi smisao, jačinu i obim koji se standardu "kvaliteta zakona" daju u presudama Evropskog suda. U skladu sa navedenim, Ustavni sud će u nastavku ispitati osporenu zakonsku odredbu člana 17 tačka (22) Zakona o VSTS.
31. Sporna zakonska odredba, u relevantnom dijelu, propisuje da Savjet ima nadležnost da utvrđuje kriterijume za ocjenjivanje rada sudija. Podnosilac zahtjeva smatra da sporna odredba ne ispunjava standard kvaliteta zakona, jer je nejasna i neprecizna. Za razliku od podnosioca zahtjeva, Ustavni sud smatra da je sporna zakonska odredba dovoljno jasna i precizna. Sasvim jasno je napisano da Savjet ima nadležnosti da "utvrđuje kriterijume za ocjenjivanje rada sudija (i tužilaca)". U navedenoj zakonskoj odredbi Ustavni sud ne vidi ništa nejasno ili neprecizno što bi moglo da dovede u pitanje standard kvaliteta zakona do te mjere da se može reći da nije u skladu sa vladavinom prava iz člana I/2 Ustava Bosne i Hercegovine. Činjenica jeste da sporna zakonska odredba ne propisuje da se kriterijumi za ocjenjivanje rada odnose i na sudije Suda BiH, uključujući predsjednika i predsjednike odjeljenja tog suda. Međutim, to nije razlog da se navedena odredba proglasi neustavnom zbog njene nejasnoće i nepreciznosti. Da li navedena zakonska odredba treba eksplicitno da uključuje (i) predsjednika Suda BiH, predsjednike odjeljenja, sudije Suda BiH (što kao sporno potencira podnosilac zahtjeva), nije takvo pitanje koje utiče na standard kvaliteta zakona sa aspekta njegove jasnoće i preciznosti. Do zaključka ko sve treba da bude uključen u kriterijume za ocjenjivanje rada sudija se dolazi tumačenjem i primjenom kriterijuma iz člana 17 tačka (22) Zakona o VSTS (misli se na Kriterijume za ocjenjivanje predsjednika sudova i sudskih odjeljenja u Bosni i Hercegovini i Kriterijume za ocjenjivanje sudija u Bosni i Hercegovini), te, naravno, tumačenjem i primjenom cjelokupnog Zakona o VSTS, što je pitanje na koje treba da odgovori redovni sud u konkretnom predmetu. U spornoj zakonskoj odredbi samo piše da Savjet utvrđuje kriterijume za ocjenjivanje rada sudija, a u tome, kao što je već rečeno, nema ništa što bi bilo nejasno ili neprecizno, posebno ne do te mjere da se dovede u pitanje ustavnost odredbe u smislu člana I/2 Ustava Bosne i Hercegovine.
32. Sljedeće što Ustavni sud treba da ispita jeste da li su sporne zakonske odredbe u suprotnosti sa članom I/2 Ustava Bosne i Hercegovine zbog toga što postoji navodna neusklađenost između dvaju zakona - Zakona o VSTS i Zakona o Sudu BiH. Iz navoda podnosioca zahtjeva proizilazi da Zakon o Sudu BiH ne propisuje ocjenjivanje sudija, pa ni Zakon o VSTS ne može da propiše vrednovanje rada predsjednika Suda BiH, kao i svih ostalih sudija Suda BiH zbog toga što to nije propisano u Zakonu o Sudu BiH.
33. Kao argumente za svoje tvrdnje, podnosilac zahtjeva je naveo da se Zakon o Sudu BiH ubraja u tzv. primarno zakonodavstvo, odnosno organski zakon koji nije propisao institut ocjenjivanja sudija, a spornim zakonskim odredbama, prvenstveno odredbom člana 18 tačka (a) Zakona o VSTS, propisano je da Savjet ima nadležnosti iz člana 17 Zakona o VSTS u odnosu na pravosuđe Bosne i Hercegovine, što obuhvata i Sud BiH.
34. Ustavni sud primjećuje da je Zakonom o VSTS osnovan Savjet (određeno kao sui generis organ) koji je samostalni organ na koji se ne primjenjuju odredbe Zakona o ministarstvima i drugim organima uprave Bosne i Hercegovine i Zakon o upravi Bosne i Hercegovine. Prema Zakonu o VSTS (član 3), osnovni zadatak Savjeta jeste da obezbijedi nezavisno, nepristrasno i profesionalno pravosuđe u Bosni i Hercegovini. Zakonom o VSTS (član 1), osim osnivanja Savjeta, regulišu se i njegov rad, organizacija, nadležnosti, ovlašćenja i uslovi i mandat za vršenje sudijske i tužilačke funkcije, imenovanje sudija i tužilaca, disciplinska odgovornost sudija i tužilaca, privremeno udaljenje sudija i tužilaca od vršenja dužnosti, nespojivost dužnosti sudija i tužilaca sa drugim funkcijama, prestanak mandata sudija i tužilaca i druga pitanja u vezi sa radom Savjeta. Na navedeni način, kako je utvrđeno u članu 1, koncipiran je i sam zakon, pa nakon opštih odredaba Glava II Zakona o VSTS reguliše članove i organizaciju Savjeta, Glava III propisuje nadležnost i ovlašćenja Savjeta, Glava IV reguliše uslove i mandat za vršenje dužnosti (sudija - od osnovnih uslova koje lice mora da zadovolji da bi bilo imenovano dalje su razrađeni uslovi za sve sudove u čl. 21 - 29), Glava V razrađuje imenovanje (postupak imenovanja), Glava VI uređuje disciplinsku odgovornost sudija (i tužilaca), Glava VII reguliše pitanja privremenog udaljenja sudija (i tužilaca) od vršenja dužnosti, Glava VIII razrađuje pitanje nespojivosti dužnosti sudije (i tužioca) sa drugim dužnostima i imunitet, Glava IX reguliše prestanak vršenja dužnosti i Glava X sadrži završne odredbe.
35. U članu 17 Zakona o VSTS propisane su nadležnosti Savjeta, koje, kako je taksativno navedeno u 30 tačaka, između ostalog, obuhvataju imenovanje sudija, uključujući predsjednike sudova u sve sudove na svim nivoima (državni, entitetski itd.) u Bosni i Hercegovini sa izuzetkom ustavnih sudova entiteta (tačka (1)), prima pritužbe protiv sudija i tužilaca, vodi disciplinske postupke, utvrđuje disciplinsku odgovornost, izriče disciplinske mjere sudijama, sudijama porotnicima, dodatnim sudijama i tužiocima (tačka (4)), odlučuje o privremenom udaljenju od vršenja dužnosti sudija, sudija porotnika, dodatnih sudija i tužilaca (tačka (6)), nadzire stručno usavršavanje sudija i tužilaca (tačka (7)), učestvuje, prema sopstvenoj procjeni, u procesu izrade godišnjih budžeta za sudove i tužilaštva (tačka (14)), utvrđuje kriterijume za rad sudova i tužilaštava i pokreće istrage koje se odnose na postupanje u oblasti uprave ili finansiranja (tačka (23)), vrši druga ovlašćenja utvrđena ovim ili nekim drugim zakonom (tačka (30)). Dakle, u članu 17 su propisane nadležnosti Savjeta, koje čak nisu "konačne", kako to proizilazi iz tačke 30 navedenog člana. Takođe, u članu 18 "Sudovi i tužilaštva" je navedeno da nadležnosti navedene u članu 17 Savjet ima u odnosu na pravosuđe u Bosni i Hercegovini, te su u tač. (a) do (i) navedeni sudovi i tužilaštva.
36. Ustavni sud, dalje, primjećuje da, prema Zakonu o Sudu BiH (koji se donosi prema istoj proceduri kao i Zakon o VSTS, pa se ne bi moglo reći da ima jaču snagu od drugih zakona), Sud BiH predstavlja dio pravosudnog sistema Bosne i Hercegovine, kako je navedeno u članu 1 Zakona o Sudu BiH, "da bi se obezbijedilo efikasno ostvarivanje nadležnosti države Bosne i Hercegovine i poštivanje ljudskih prava i vladavine zakona na njenoj teritoriji, osniva se Sud Bosne i Hercegovine". Dalje, Zakonom o Sudu BiH su određeni sastav ovog suda (predsjednik i određeni broj ostalih sudija), budžet Suda BiH (Sud BiH ima svoj budžet, koji je sastavni dio budžeta Bosne i Hercegovine, na početku svake budžetske godine predsjednik Suda BiH podnosi Savjetu (VSTS) prijedlog budžeta, a na kraju svake budžetske godine predsjednik Suda obavještava Parlamentarnu skupštinu Bosne i Hercegovine o izvršavanju budžeta Suda BiH). Takođe, Zakonom o Sudu BiH je utvrđena krivična, upravna i apelaciona nadležnost Suda BiH, kao i organizacija Suda BiH u Krivičnom, Upravnom i Apelacionom odjeljenju. U članu 11 Zakona o Sudu BiH su navedene odgovornosti predsjednika Suda BiH, u članu 12 odredbe o opštoj sjednici ovog suda, te je u daljnjim članovima Zakona razrađena organizacija odjeljenja, Kancelarija registrara, sekretar i drugo.
37. Iz odredaba Zakona o VSTS proizilazi da je Savjet formiran kao regulatorni organ za cjelokupno pravosuđe u Bosni i Hercegovini sa širokim nadležnostima. Kao što je navedeno, Zakon o VSTS je utvrdio nadležnosti Savjeta koje se odnose na sudije (imenovanje, vođenje disciplinskih postupaka i odlučivanje u njima, odlučivanje o privremenom udaljenju od vršenja dužnosti, nadziranje usavršavanja sudija, početno obučavanje za tek imenovane sudije, objavljivanje etičkih kodeksa sudija itd.), ali i sudove (prijedlog budžeta za sudove, zalaganje za finansiranje sudova, utvrđivanje kriterijuma za rad sudova i tužilaštava i pokretanje istraga koje se odnose na postupanje u oblasti uprave i finansija itd.). Dakle, zadatak Savjeta u smislu regulatorne funkcije jeste da obezbijedi nezavisno, nepristrasno i profesionalno pravosuđe. Nasuprot tome, Zakon o Sudu BiH sadrži isključivo organizacione odredbe koje se odnose na Sud BiH, odnosno opšte odredbe, nadležnosti Suda BiH, organizaciju Suda BiH itd. Prikaz navedenih zakona iz prethodnih tačaka jasno upućuje na to da se jedan zakon bavi pravosuđem u cjelini, i to sudijama i sudovima, a drugi zakon konkretnim sudom, njegovom organizacijom i nadležnostima, organizacijom odjeljenja i drugim pitanjima značajnim za rad Suda BiH. Iz navedenih odredaba jasno proizilazi da ova dva zakona regulišu različitu materiju, te ne može da se govori o tome da postoje odredbe koje regulišu istu stvar, što bi moglo da dovede do konflikta između zakona. Osim toga, ne može da se govori o konfliktu kada jedan zakon za određeni organ osnovan zakonom (konkretno Savjet) propisuje eksplicitnu obavezu da utvrdi kriterijume za ocjenjivanje rada sudija, uključujući sudije Suda BiH, a drugi zakon, tj. Zakon o Sudu BiH, ne propisuje drugačije. Činjenica je da ocjenjivanje nije propisano Zakonom o Sudu BiH, ali ocjenjivanje nije ni eksplicitno isključeno na bilo koji način, ili zabranjeno Zakonom o Sudu BiH.
38. Imajući u vidu da podnosilac zahtjeva problematizuje pitanje ocjenjivanja predsjednika i sudija Suda BiH, odnosno "proširenje nadležnosti" Savjeta, kako je to u zahtjevu navedeno, jer ono nije propisano Zakonom o Sudu BiH, Ustavni sud zapaža da Savjet svoje nadležnosti za utvrđivanje kriterijuma za rad sudija, što uključuje i sudije Suda BiH, ne proširuje, već bazira na odredbama Zakona o VSTS. Očigledno je da je zakonodavac u okviru nadležnosti dodijeljenih Savjetu predvidio mogućnost da Savjet utvrdi kriterijume za ocjenjivanje rada sudija, ne isključujući sudije Suda BiH.
39. Imajući u vidu relevantne odredbe Zakona o VSTS, kojima su regulisane nadležnost i organizacija Savjeta i ostalo što je tim zakonom regulisano, kao i relevantne odredbe Zakona o Sudu BiH u vezi sa organizacijom i nadležnostima Suda BiH, Ustavni sud ne može da prihvati argumentaciju podnosioca zahtjeva da su ova dva zakona neusklađena, što bi dovelo u pitanje ustavnost člana 18 tačka (a) Zakona o VSTS u odnosu na član I/2 Ustava Bosne i Hercegovine.
40. Ustavni sud ne može da prihvati ni argumenat podnosioca zahtjeva prema kojem sporne odredbe nisu u skladu sa Ustavom Bosne i Hercegovine, jer je u entitetskim zakonima o sudovima, kao i Zakonu o sudovima Brčko distrikta BiH relevantnim zakonskim odredbama eksplicitno propisano ocjenjivanje (na primjer predsjednika suda). Međutim, činjenica da je pitanje ocjenjivanja detaljnije propisano drugim zakonima (kao što je to, na primjer, slučaj sa Zakonom o sudovima Republike Srpske u kojem je jasno navedeno, u stavu (3) člana 67, ko i koga i kako ocjenjuje, a u stavu (1) ukazano je na kriterijume koje utvrdi Savjet), ne može automatski da vodi neustavnosti odredbe člana 17 tačka (22) u vezi sa članom 18 tačka (a) Zakona o VSTS samo zbog toga što Zakon o Sudu BiH eksplicitno ne propisuje ocjenjivanje sudija tog suda.
41. Osim navedenog, Ustavni sud, ispitujući pitanje navodne neusklađenosti između dvaju zakona - Zakona o VSTS i Zakona o Sudu BiH, primjećuje da je Zakon o Sudu BiH donesen 2000. godine, te da je u svom prvom osnovnom tekstu ovaj zakon sadržavao i odredbe o uslovima za obavljanje funkcije, izbor sudije, trajanje funkcije, izbor predsjednika Suda BiH i druga pitanja u vezi sa sudijama Suda BiH. U vrijeme donošenja Zakona o Sudu BiH nije postojao Zakon o VSTS. Međutim, već donošenjem Zakona o Visokom sudskom i tužilačkom savjetu Bosne i Hercegovine (koji je nametnut odlukom Visokog predstavnika, "Službeni glasnik Bosne i Hercegovine" br. 15/02, 26/02, 35/02, 42/03, 10/04 i 32/07- ranije važeći Zakon iz 2002. godine), koji je prestao da važi donošenjem važećeg Zakona o VSTS iz 2004. godine, jasno je vidljiva intencija zakonodavca da razdvoji materiju koju regulišu ova dva zakona. S tim u vezi, ukazuje se na namjeru zakonodavca da Zakon o Sudu BiH slijedi i prati formiranje jednog novog organa osnovanog Zakonom o Visokom sudskom i tužilačkom savjetu Bosne i Hercegovine. Tako se, kao posljedica donošenja Zakona iz 2002. godine, iz Zakona o Sudu BiH brišu određeni članovi koji su se upravo odnosili na sudije, njihovo imenovanje i ostalo (član 73 Zakona iz 2002. godine). U Zakonu o izmjenama i dopunama Zakona o Sudu BiH ("Službeni glasnik Bosne i Hercegovine" br. 24/02, 3/03, 37/03, 42/03, 4/04, 9/04), u Preambuli navedenog zakona, uočljivo je pozivanje na član 73 Zakona o Visokom sudskom i tužilačkom savjetu Bosne i Hercegovine, a to je član kojim su izbrisane relevantne odredbe Zakona o Sudu BiH koje su se odnosile na sudije, njihovo imenovanje i ostalo. Iako je donošenjem sada važećeg Zakona o VSTS iz 2004. godine prestao da važi raniji Zakon o VSTS iz 2002. godine, te je u kasnijim izmjenama i dopunama Zakona o Sudu BiH prestalo da se poziva na član 73 ranije važećeg Zakona o VSTS iz 2002. godine, sve navedeno, prema mišljenju Ustavnog suda, predstavlja istorijski prikaz nastajanja i promjena Zakona o Sudu BiH, kao i Zakona o VSTS, te ukazuje na jasnu namjeru zakonodavca da se odredbe ovih zakona jasno razgraniče, odnosno da se jasno podijeli materija koju navedeni zakoni regulišu.
42. Ipak, ovdje se ponovo naglašava da zadatak Ustavnog suda nije da procijeni da li u konkretnom slučaju na konkretna lica mogu da se primijene kriterijumi koje je donio Savjet. To je predmet konkretnog sudskog postupka i redovni sud mora dati odgovor zbog istih razloga kako je to navedeno u prethodnim tačkama ove odluke. Zadatak Ustavnog suda je da ispita ustavnost relevantnih odredaba - člana 17 tačka (22) u vezi sa članom 18 tačka (a) Zakona o VSTS i tu, kao što je rečeno, Ustavni sud ne vidi ništa sporno što dovodi, ili bi čak moglo da dovede u pitanje usklađenost navedenih odredaba Zakona o VSTS sa odredbom člana I/2 Ustava Bosne i Hercegovine.
43. Na osnovu svega navedenog, Ustavni sud smatra da su osporene odredbe u skladu sa članom I/2 Ustava Bosne i Hercegovine.
VII. Zaključak
44. Ustavni sud zaključuje da u odredbi člana 17 tačka (22) u vezi sa članom 18 tačka (a) Zakona o VSTS ne postoji nekompatibilnost sa odredbom člana I/2 Ustava Bosne i Hercegovine, jer u navedenim zakonskim odredbama (član 17 tačka (22) Zakona o VSTS) Ustavni sud ne vidi ništa nejasno ili neprecizno što bi moglo da dovede u pitanje standard kvaliteta zakona do te mjere da se može reći da nije u skladu sa vladavinom prava iz člana I/2 Ustava Bosne i Hercegovine, te iz istih odredaba (misli se na član 18 tačka (a) Zakona o VSTS) ne proizilazi neusklađenost sa Zakonom o Sudu BiH do te mjere da ona utiče na povredu demokratskih načela iz člana I/2 Ustava Bosne i Hercegovine.
45. Na osnovu člana 59 st. (1) i (3) Pravila Ustavnog suda, Ustavni sud je odlučio kao u dispozitivu ove odluke.
46. U smislu člana 43 Pravila Ustavnog suda, predsjednik Zlatko M. Knežević, potpredsjednik Mirsad Ćeman i sudije Valerija Galić i Miodrag Simović su dali izjave o neslaganju sa odlukom većine.
47. Prema članu VI/5 Ustava Bosne i Hercegovine, odluke Ustavnog suda su konačne i obavezujuće.
(Odluka Ustavnog suda BiH, U 4/19 od 5. jula 2019. godine)
("Sl. glasnik BiH", br. 53/2019)
Ustavni sud Bosne i Hercegovine u plenarnom sazivu, u predmetu broj U 4/19, rješavajući zahtjev Suda Bosne i Hercegovine (sudija Jadranka Brenjo), na osnovu člana VI/3c) Ustava Bosne i Hercegovine, člana 57 stav (2) alineja b) i člana 59 st. (1) i (3) Pravila Ustavnog suda Bosne i Hercegovine - prečišćeni tekst ("Službeni glasnik Bosne i Hercegovine" broj 94/14), u sastavu:
Zlatko M. Knežević, predsjednik
Mato Tadić, potpredsjednik
Mirsad Ćeman, potpredsjednik
Margarita Caca-Nikolovska, potpredsjednica
Tudor Pantiru, sudija
Valerija Galić, sudija
Miodrag Simović, sudija
Seada Palavrić, sudija
Giovanni Grasso, sudija
na sjednici održanoj 5. jula 2019. godine donio je
ODLUKU O DOPUSTIVOSTI MERITUMU
ODBIJA SE zahtjev Suda Bosne i Hercegovine (sudija Jadranka Brenjo) za ocjenu kompatibilnosti člana 17 tačka (22) u vezi sa članom 18 tačka (a) Zakona o Visokom sudskom i tužilačkom savjetu Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik Bosne i Hercegovine" br. 25/04, 93/05, 48/07 i 15/08) sa članom I/2 Ustava Bosne i Hercegovine.
UTVRĐUJE SE da je član 17 tačka (22) u vezi sa članom 18 tačka (a) Zakona o Visokom sudskom i tužilačkom savjetu Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik Bosne i Hercegovine" br. 25/04, 93/05, 48/07 i 15/08) u skladu sa članom I/2 Ustava Bosne i Hercegovine.
Odluku objaviti u "Službenom glasniku Bosne i Hercegovine", "Službenim novinama Federacije Bosne i Hercegovine", "Službenom glasniku Republike Srpske" i u "Službenom glasniku Brčko distrikta Bosne i Hercegovine".
Obrazloženje
I. Uvod
1. Sud Bosne i Hercegovine (sudija Jadranka Brenjo, u daljnjem tekstu: podnosilac zahtjeva) podnio je 25. marta 2019. godine Ustavnom sudu Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Ustavni sud) zahtjev za ocjenu kompatibilnosti člana 17 tačka (22) u vezi sa članom 18 tačka (a) Zakona o Visokom sudskom i tužilačkom savjetu Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik Bosne i Hercegovine" br. 25/04, 93/05, 48/07 i 15/08) sa članom I/2 Ustava Bosne i Hercegovine.
II. Postupak pred Ustavnim sudom
2. Na osnovu člana 23 Pravila Ustavnog suda, od Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine, Predstavničkog doma i Doma naroda, te od Visokog sudskog i tužilačkog savjeta Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Savjet) zatraženo je 7. i 8. maja 2019. godine da dostave odgovore na zahtjev.
3. Parlamentarna skupština, Predstavnički dom, obavijestila je Ustavni sud da je zahtjev dostavljen Ustavnopravnoj komisiji Predstavničkog doma Parlamentarne skupštine radi davanja mišljenja, ali da ona još uvijek nije imenovana. Savjet je dostavio odgovor u ostavljenom roku.
III. Zahtjev
a) Navodi iz zahtjeva
4. Podnosilac zahtjeva smatra da odredbe člana 17 tačka (22) u vezi sa članom 18 tačka (a) Zakona o Visokom sudskom i tužilačkom savjetu (u daljnjem tekstu: sporne odredbe) nisu kompatibilne sa odredbama člana I/2 Ustava Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu Zakon o Sudskom i tužilačkom savjetu biće skraćen kao Zakon o VSTS).
5. U vezi sa navedenim, podnosilac zahtjeva je istakao da je pred Sudom Bosne i Hercegovine pokrenut upravni spor protiv Savjeta, kao tuženog, radi poništenja akata koje je donio Savjet (Kriterijuma za ocjenjivanje rada predsjednika sudova i predsjednika sudskih odjeljenja u Bosni i Hercegovini i Kriterijuma za ocjenjivanje rada sudija u Bosni i Hercegovini, u daljnjem tekstu: kriterijumi). Podnosilac zahtjeva smatra da je potrebno zastati sa upravnim sporom, jer iz "petita i supstrata tužbe proizilazi potreba ocjene ustavnosti". Dakle, kako je podnosilac zahtjeva naveo, "ako se tužbom traži ocjena ustavnosti pobijanih podzakonskih akata, […] najprije je neophodno ispitati ustavnost odredbe člana 17 tačka (22) u vezi sa članom 18 tačka (a) Zakona o VSTS u dijelu koji se odnosi na predsjednika suda, predsjednike odjeljenja i sudije Suda BiH". Podnosilac zahtjeva navodi da su navedeni kriterijumi (kako je navedeno u njihovim preambulama) koje je donio Savjet usvojeni isključivo na osnovu odredbe člana 17 tačka (22) u vezi sa članom 18 tačka (a) Zakona o VSTS, "pa se pitanje njihove pravne sudbine otvara donošenjem odluke Ustavnog suda BiH u odnosu na predmetni zahtjev". Podnosilac zahtjeva navodi da "ovu nadležnost [Savjet] može da ostvari, kad je u pitanju Sud BiH, samo u onom domenu i obimu koji je propisan Zakonom o Sudu BiH, a mogućnost ocjenjivanja od bilo kojeg organa nije propisana tim zakonom iz čega proizilaze nejasnoće i pravna nesigurnost i prekoračenje ustavnih ovlašćenja od [Savjeta]". Podnosilac zahtjeva, dalje, upućuje na odredbu člana I/2 Ustava Bosne i Hercegovine, te, između ostalog, navodi da vladavina prava ne smije da se poistovjećuje samo sa zakonitošću postupanja organa državne vlasti nego ta ovlašćenja u postupanju moraju da budu u okviru ustavnih određenja, te svako postupanje suprotno ovom krši princip vladavine prava iz člana I/2 Ustava Bosne i Hercegovine. Kako je podnosilac zahtjeva dalje istakao, vladavina prava je više od samog zahtjeva za postupanje u skladu sa zakonom i ona uključuje i zahtjeve koji se tiču sadržine zakona. Vladavina prava nije samo vladavina zakona već vladavina po pravu koja uz zahtjev za ustavnost i zakonitost, kao najvažnijim principom svakog uređenog pravnog poretka sadrži i pravni okvir postupanja, ali samo u okviru svojih ustavnih i zakonskih nadležnosti. Podnosilac zahtjeva je ukazao i na praksu Evropskog suda za ljudska prava (presude Silver i drugi protiv Ujedinjenog Kraljevstva, Malone protiv Ujedinjenog Kraljevstva) u smislu uspostavljenih mjerila koja moraju da budu ispunjena "da bi se riječ zakon u sintagmi propisan zakonom smatrala zakonom".
6. Kako je istakao podnosilac zahtjeva, da bi se utvrdilo da li su odredbe člana 17 tačka (22) Zakona o VSTS u vezi sa članom 18 tačka (a) Zakona o VSTS u saglasnosti sa odredbom člana I/2 Ustava Bosne i Hercegovine, potrebno je ispitati međusobni odnos Zakona o VSTS i Zakona o Sudu Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Zakon o Sudu BiH) i kompatibilnost spornih odredaba sa Zakonom o Sudu BiH. S tim u vezi, podnosilac zahtjeva navodi da je Zakon o Sudu BiH "organski", osnovni zakon koji, prema evropskim standardima, pripada "primarnom zakonodavstvu", kojim je uređena situs materiae za predsjednika suda, predsjednike odjeljenja i sudije Suda BiH, a koji nije propisao institut ocjenjivanja sudija. Podnosilac zahtjeva navodi da je tužbom dat detaljan opis u prilog nepostojanju zakonskog osnova za primjenu nadležnosti za utvrđivanje kriterijuma za ocjenjivanje rada sudija od Savjeta u odnosu na Sud BiH, što, prema ocjeni podnosioca zahtjeva, otvara pitanje ustavnosti s obzirom na to da Zakon o Sudu BiH ne propisuje ocjenjivanje.
7. Dalje, podnosilac zahtjeva se pozvao na Mišljenje broj 17 (2014) Savjetodavnog vijeća evropskih sudija o vrednovanju sudijskog rada, kvalitetu sudskog sistema i poštivanju sudske nezavisnosti, pri tome akcentujući dio preporuke pod tačkom 4 (podsticanje na neformalne evaluacijske postupke koji pomažu usavršavanju sudija) i pod tačkom 5 u kojoj se ističu "[o]snov i glavni elementi za formalno vrednovanje (gdje postoji) trebali bi da budu postavljeni jasno i iscrpno u primarnom zakonodavstvu. Detalji mogu da se regulišu podzakonskim propisima koji bi, takođe, trebali da budu objavljeni".
8. Podnosilac zahtjeva ukazuje da, suprotno od Suda BiH, entitetski sudovi i Zakon o sudovima Brčko distrikta BiH propisuju ocjenjivanje. Stoga, kako je naveo podnosilac zahtjeva, Savjet ostvaruje svoje nadležnosti i u odnosu na Sud BiH u skladu sa Zakonom o VSTS za pitanja koja su uređena tim zakonom, na primjer imenovanje sudija, a "ostvario bi svoju nadležnost i u pogledu ocjenjivanja da je to Zakonom o Sudu BiH, kao primarnim zakonodavstvom, propisano". Pošto ocjenjivanje predsjednika Suda BiH, predsjednika odjeljenja i sudija tog suda nije propisano Zakonom o Sudu BiH, Savjet je, kako podnosilac zahtjeva navodi, prekoračilo svoja ovlašćenja u odnosu na donesene kriterijume, kršeći na taj način i princip vladavine prava iz člana I/2 Ustava Bosne i Hercegovine.
9. Polazeći od navedenog, podnosilac zahtjeva smatra da Savjet nije imao ovlašćenje da proširi svoje nadležnosti u odnosu na Sud BiH, kada takva mogućnost nije propisana Zakonom o Sudu BiH, iz čega proizilaze nesigurnost i prekoračenje ustavnih ovlašćenja.
10. Slijedeći navedeno, podnosilac zahtjeva smatra da je potrebno ispitati ustavnost, odnosno kompatibilnost Zakona o VSTS u odnosu na Zakon o Sudu BiH i ustavnost odredaba člana 17 tačka (22) u vezi sa članom 18 tačka (a) Zakona o VSTS u odnosu na član I/2 Ustava Bosne i Hercegovine u dijelu koji se odnosi na ocjenjivanje predsjednika Suda BiH, predsjednika odjeljenja i sudija Suda BiH.
b) Činjenice predmeta povodom kojeg je podnesen zahtjev
11. Podnosilac zahtjeva ukazuje da su predsjednik Suda BiH, predsjednica Krivičnog odjeljenja Suda BiH i sudija Suda BiH, u svojstvu tužilaca, u upravnom sporu pred Sudom BiH podnijeli tužbu protiv Savjeta, kao tuženog, radi poništenja akata Savjeta, i to Kriterijuma za ocjenjivanje rada predsjednika sudova i predsjednika sudskih odjeljenja u Bosni i Hercegovini i Kriterijuma za ocjenjivanje rada sudija u Bosni i Hercegovini zbog toga što osporeni akti u dijelu koji se odnosi na predsjednika Suda BiH, predsjednike odjeljenja i sudije Suda BiH nisu u skladu sa Zakonom o VSTS, Zakonom o Sudu BiH i Ustavom Bosne i Hercegovine. Tužioci su predložili da Sud BiH donese presudu kojom usvaja tužbeni zahtjev tužilaca i pobijane akte - kriterijume - u odnosu na predsjednika Suda BiH, predsjednike odjeljenja Suda BiH i sudije Suda BiH, te sve pravne i faktičke radnje učinjene na osnovu njih i njihove pravne posljedice poništi kao nezakonite i neustavne.
12. U suštini, odlučne činjenice u tužbi mogle bi da se sumiraju na sljedeći način: Prije donošenja osporenih akata tuženi je pokušao, bez validnog zakonskog osnova, uvesti ocjenjivanje rada tužilaca, a povodom prethodnog pokušaja da se uvede ocjenjivanje donesena je pravosnažna sudska presuda (Odluka Suda BiH broj U 439/08), "pravni prednici pobijanih akata" (raniji doneseni kriterijumi) isključuju primjenu u odnosu na tužioce, jer ne postoji validan zakonski osnov, Zakon o Sudu BiH, kao primarno zakonodavstvo, ne konstituiše institut ocjenjivanja tužilaca, kao i druge razloge koje su istakli u tužbi.
c) Odgovor na zahtjev
13. Savjet je u odgovoru na zahtjev naveo da podnosilac zahtjeva izlazi iz okvira tužbe i pokušava da uspostavi nadležnost Ustavnog suda na osnovu člana VI/3c) Ustava Bosne i Hercegovine tako što putem zahtjeva za ocjenu kompatibilnosti člana 17 tačka (22) u vezi sa članom 18 tačka (a) Zakon o VSTS pokušava "zaobilaznim putem i na mala vrata da izdjejstvuje stav suda o ustavnosti i zakonitosti predmetnih kriterijuma". Savjet je naveo da je Zakonom o VSTS direktno propisano da Savjet ima nadležnost da utvrđuje kriterijume za ocjenjivanje rada sudija Suda BiH. U pogledu navoda da odredba člana 17 tačka (22) Zakona o VSTS nije u skladu sa Zakonom o Sudu BiH, takav navod bi bio pravilan kada bi Zakon o Sudu BiH sadržavao odredbu koja eksplicitno zabranjuje ocjenjivanje sudija Suda BiH. Zbog propusta da se reguliše ocjenjivanje sudija Suda BiH, nastala je pravna praznina koja treba da bude popunjena primjenom pravnog pravila o analogiji. Dalje Savjet navodi šta je ratio legis donošenja normi o ocjenjivanju sudija (omogućavanje uspostavljanja odgovarajućeg karijernog sistema koji će na harmoničan način omogućiti napredovanje), te dalje ukazuje na ciljeve ocjenjivanja uspostavljene donesenim kriterijimima. Kako Savjet u odgovoru navodi, navedeni ratio postoji i kada je u pitanju slučaj ocjenjivanja sudija Suda BiH, koji nije izričito normiran u odredbama Zakona o Sudu BiH. Materija ocjenjivanja rada sudija je specifikum regulisan Zakonom o VSTS, a zakonom o sudovima koji sadrže odredbe o ocjenjivanju samo specifikovana funkcionalna ingerencija predsjednika suda za ocjenjivanje, te se bliže normira period ocjenjivanja. Kako Savjet navodi, ne postoji niti jedan razlog da sudije Suda BiH budu izuzete iz mehanizma ocjenjivanja. Zbog propusta zakonodavca u eksplicitnom normiranju ovog pitanja, potpuno je legitimno, primjenom metoda analogije, zaključiti da i sudije Suda BiH treba da se ocjenjuju, čime se dovode u ravnopravan i neprivilegovan položaj u odnosu na ostale sudije. Savjet je, takođe, naveo da se ocjenjivanje rada sudija sprovodi radi postizanja identičnih ciljeva za cijeli sudski sistem, pa i za Sud BiH.
14. Savjet je, takođe, ukazao na međunarodne standarde u oblasti ocjenjivanja sudija, prirodu važećih kvalitativnih elemenata u kriterijumima koje je Savjet usvojio za 2018. godinu, na autonomno značenje "zakona" u konvencijskom smislu, te problematizovao pitanje nadležnosti Suda BiH da postupa u navedenom upravnom sporu, kao i pitanje nezavisnosti, odnosno nepristrasnosti Suda BiH u konkretnom predmetu.
IV. Relevantni propisi
15. Zakon o Visokom sudskom i tužilačkom savjetu Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik BiH" br. 25/04, 93/05, 48/07 i 15/08)
Član 1.
Osnivanje
(1) Ovim zakonom osniva se Visoki sudski i tužilački savjet i reguliše: njegov rad, organizacija, nadležnosti, ovlašćenja i uslovi i mandat za vršenje sudijske i tužilačke funkcije, imenovanje sudija i tužilaca, disciplinska odgovornost sudija i tužilaca, privremeno udaljenje sudija i tužilaca od vršenja dužnosti, nespojivost dužnosti sudija i tužilaca s drugim dužnostima, prestanak mandata sudija i tužilaca i druga pitanja u vezi s radom Visokog sudskog i tužilačkog savjeta (u daljem tekstu: Savjet).
(2) Savjet je samostalan organ Bosne i Hercegovine i ima svojstvo pravnog lica.
(3) Na Savjet se ne primjenjuju odredbe Zakona o ministarstvima i drugim organima uprave Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik BiH", br. 5/03 i 42/03) i Zakona o upravi Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik BiH", broj 32/02).
Član 3.
Nezavisni i samostalni organ
(1) Savjet kao nezavisni i samostalni organ ima zadatak da obezbijedi nezavisno, nepristrasno i profesionalno pravosuđe, kako je propisano u članu 17. ovog zakona.
(2) Savjet ima pečat, koji sadrži njegov naziv, te naziv i grb Bosne i Hercegovine u skladu sa Zakonom o pečatu institucija Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik BiH", br. 12/98 i 14/03).
Član 17.
Nadležnost
Savjet ima sljedeće nadležnosti:
(1) imenuje sudije, uključujući predsjednike sudova, sudije porotnike i dodatne sudije u sve sudove na državnom, entitetskom, kantonalnom, okružnom, osnovnom i opštinskom nivou u Bosni i Hercegovini, uključujući Brčko Distrikt Bosne i Hercegovine, sa izuzetkom ustavnih sudova entitetâ Bosne i Hercegovine;
(2) imenuje glavne tužioce, zamjenike glavnog tužioca i tužioce u sva tužilaštva na državnom, entitetskom, kantonalnom i okružnom nivou u Bosni i Hercegovini, uključujući i Brčko Distrikt Bosne i Hercegovine;
(3) daje prijedloge nadležnim organima u vezi s njihovim predlaganjem i izborom sudija Ustavnog suda Republike Srpske i imenovanjem sudija u Ustavni sud Federacije Bosne i Hercegovine. Prilikom izvršavanja svojih nadležnosti iz ovog stava Savjet, prije davanja prijedloga, traži pismeno mišljenje odgovarajućeg ustavnog suda;
(4) prima pritužbe protiv sudija i tužilaca, vodi disciplinske postupke, utvrđuje disciplinsku odgovornost i izriče disciplinske mjere sudijama, sudijama porotnicima, dodatnim sudijama i tužiocima;
(5) odlučuje o žalbama u disciplinskim postupcima;
(6) odlučuje o privremenom udaljenju od vršenja dužnosti sudija, sudija porotnika, dodatnih sudija i tužilaca;
(7) nadzire stručno usavršavanje sudija i tužilaca i savjetuje entitetske centre za edukaciju sudija i tužilaca i Pravosudnu komisiju Brčko Distrikta Bosne i Hercegovine u vezi sa usvajanjem programa stručnog usavršavanja sudija i tužilaca;
(8) određuje minimalan obim stručnog usavršavanja koji svaki sudija i tužilac mora ostvariti u toku godine;
(9) određuje početnu obuku za lica koja su izabrana za sudije ili tužioce i nadzire ostvarivanje takve obuke;
(10) odobrava godišnji izvještaj upravnih odbora entitetskih centara za edukaciju sudija i tužilaca i Pravosudne komisije Brčko Distrikta Bosne i Hercegovine u dijelu koji se odnosi na početnu obuku i stručno usavršavanje sudija i tužilaca;
(11) odlučuje o pitanjima nespojivosti drugih dužnosti koje sudije i tužioci obavljaju s dužnostima sudija i tužilaca;
(12) odlučuje o privremenom upućivanju sudija i tužilaca u drugi sud ili tužilaštvo;
(13) odlučuje o odsustvima sudija i tužilaca;
(14) učestvuje, prema vlastitoj ocjeni, u procesu izrade godišnjih budžeta za sudove i tužilaštva;
(15) daje prijedloge, prema vlastitoj ocjeni, u vezi s godišnjim budžetom predloženim od strane državnih organa i/ili vlada za sudove i tužilaštva;
(16) daje i iznosi, prema vlastitoj ocjeni, prijedloge za izmjenu budžeta predloženih od strane državnih organa i/ili vlada i/ili Pravosudne komisije Brčko Distrikta Bosne i Hercegovine nadležnim zakonodavnim organima;
(17) prikuplja i analizira izvještaje, kao i potrebne informacije o budžetu i prihodima za sudove i tužilaštva kako bi se obezbijedili statistički podaci za efikasan rad sudova i tužilaštava;
(18) zalaže se za adekvatno i kontinuirano finansiranje sudova i tužilaštava u Bosni i Hercegovini;
(19) učestvuje u izradi nacrta i odobrava Pravilnike o poslovanju za sudove i tužilaštva u Bosni i Hercegovini;
(20) nadgleda i savjetuje sudove i tužilaštva o odgovarajućim i efikasnim tehnikama i postupcima u vezi s budžetom, upravljanjem i rukovođenjem i inicira edukaciju u tom pogledu;
(21) pokreće, nadgleda i koordinira projekte koji se odnose na poboljšanje pitanja vezanih za upravljanje sudovima i tužilaštvima, uključujući traženje finansijskih sredstava iz domaćih i međunarodnih izvora;
(22) utvrđuje kriterijume za ocjenjivanje rada sudija i tužilaca;
(23) utvrđuje kriterijume za rad sudova i tužilaštava i pokreće istrage koje se odnose na postupanje u oblasti uprave ili finansija;
(24) vodi, koordinira i nadgleda korištenje informacione tehnologije u sudovima i tužilaštvima da bi se u tom pogledu postigla i održala uniformnost u sudovima i tužilaštvima u cijeloj zemlji. Sudovi i tužilaštva mogu uvoditi automatizovane sisteme praćenja i registracije predmeta ili slične sisteme uključujući sisteme podrške i pohranjivanja podataka, samo uz prethodno odobrenje Savjeta;
(25) utvrđuje broj sudija, tužilaca i zamjenikâ glavnog tužioca za sudove i tužilaštva iz njegove nadležnosti, nakon konsultacija s predsjednikom suda ili glavnim tužiocem, organom nadležnim za budžet, i nadležnim ministarstvom pravde;
(26) prikuplja informacije i vodi dokumentaciju o profesionalnom statusu sudija i tužilaca, uključujući datum njihovog imenovanja i prestanka dužnosti, statističke podatke koji se odnose na njihove radne rezultate, te ostale informacije koje Savjet smatra bitnim za rad predsjednika sudova, glavnih tužilaca i zamjenika glavnih tužilaca, sudija i tužilaca;
(27) daje mišljenje o pritužbama koje podnese sudija ili tužilac koji smatra da su njegova prava utvrđena ovim ili drugim zakonom, ili njegova nezavisnost ugroženi;
(28) daje mišljenje o nacrtima zakona, propisa i o važnim pitanjima koja mogu uticati na pravosuđe, pokreće postupak usvajanja zakona i drugih propisa i daje smjernice sudovima i tužilaštvima iz nadležnosti Savjeta;
(29) objavljuje etičke kodekse sudija i tužilaca;
(30) vrši druga ovlaštenja utvrđena ovim ili nekim drugim zakonom.
Član 18.
Sudovi i tužilaštva
Savjet ima nadležnosti navedene u članu 17. ovog zakona u odnosu na pravosuđe u Bosni i Hercegovini što obuhvata sljedeće sudove i tužilaštva:
(a) Sud Bosne i Hercegovine;
(b) Tužilaštvo Bosne i Hercegovine;
(c) Ustavni sud Republike Srpske i Ustavni sud Federacije Bosne i Hercegovine, isključivo u skladu s odredbama člana 17.(3) ovog zakona;
(d) Vrhovni sud Republike Srpske i Vrhovni sud Federacije Bosne i Hercegovine;
(e) Okružne i osnovne sudove u Republici Srpskoj;
(f) Kantonalne i opštinske sudove u Federaciji Bosne i Hercegovine;
(g) Republičko tužilaštvo Republike Srpske i Federalno tužilaštvo Federacije Bosne i Hercegovine;
(h) Okružna tužilaštva u Republici Srpskoj i kantonalna tužilaštva u Federaciji Bosne i Hercegovine;
(i) Apelacioni sud Brčko Distrikta Bosne i Hercegovine, Osnovni sud Brčko Distrikta Bosne i Hercegovine i Tužilaštvo Brčko Distrikta Bosne i Hercegovine.
Član 23.
Sud Bosne i Hercegovine
(1) Sudije Suda Bosne i Hercegovine moraju imati najmanje osam (8) godina iskustva u radu kao sudije, tužioci, advokati ili drugo relevantno pravno iskustvo, nakon položenog pravosudnog ispita, i imenuju se doživotno, s tim što im mandat može prestati u slučaju da podnesu ostavku, navrše starosnu dob propisanu za obavezan odlazak u penziju ili budu smijenjeni s dužnosti iz razloga utvrđenih zakonom.
(2) Predsjednik Suda Bosne i Hercegovine jedan je od sudija imenovanih u Sud Bosne i Hercegovine, koji ima dokazane rukovodne i organizacione sposobnosti bitne za rad tog suda. Predsjednik se imenuje na mandat od šest (6) godina i može biti ponovno imenovan.
(3) Izuzetak su sudije Suda Bosne i Hercegovine koji se zateknu na dužnosti na dan stupanja na snagu ovog zakona, a prije imenovanja za sudije ovog suda imali su najmanje petnaest (15) godina iskustva u radu kao docenti ili profesori pravnih fakulteta u Bosni i Hercegovini, koji mogu nastaviti da obavljaju dužnost sudije Suda Bosne i Hercegovine, bez obzira na to imaju li položen pravosudni ispit.
16. Zakon o Sudu Bosne i Hercegovine - prečišćeni tekst ("Službeni glasnik BiH" br. 29/00, 16/02, 24/02, 3/03, 37/03, 42/03, 4/04, 9/04, 35/04,61/04, 32/07, 49/09-prečišćeni tekst, 74/09 - ispravka i 97/09)
Član 1.
(Osnivanje)
(1) Da bi se obezbijedilo efikasno ostvarivanje nadležnosti države Bosne i Hercegovine i poštovanje ljudskih prava i vladavine zakona na njenoj teritoriji, osniva se Sud Bosne i Hercegovine (u daljem tekstu: Sud).
(2) Sjedište Suda je u Sarajevu.
Član 2.
(Sastav Suda)
Sud čine predsjednik i određeni broj ostalih sudija, kako je to propisano ovim zakonom.
Član 5.
(Budžet Suda)
(1) Sud ima svoj budžet, koji je sastavni dio budžeta Bosne i Hercegovine. Prije početka svake budžetske godine, predsjednik Suda Visokom sudskom i tužilačkom savjetu Bosne i Hercegovine podnosi prijedlog budžeta. Predsjednik Suda ima pravo da prisustvuje i zastupa prijedlog Visokog sudskog i tužilačkog savjeta na sjednicama Parlamentarne skupštine BiH i odgovarajućih komisija Parlamentarne skupštine BiH kad god se vodi rasprava i odlučuje o pitanjima budžeta koja se odnose na Sud.
(2) Predsjednik Suda zadužen je, uz pomoć generalnog sekretara, za pripremu i izvršavanje budžeta Suda.
(3) Budžet Suda sadrži posebne stavke kojima se preciziraju budžetske potrebe za rad Odjela I za ratne zločine i Odjela II za organizovani kriminal, privredni kriminal i korupciju Krivičnog i Apelacionog odjeljenja (u daljnjem tekstu: Odjel I i Odjel II Krivičnog i Apelacionog odjeljenja).
(4) Na kraju svake budžetske godine, predsjednik Suda obavještava Parlamentarnu skupštinu Bosne i Hercegovine o izvršavanju budžeta Suda.
Član 11.
(Odgovornosti predsjednika Suda)
(1) Predsjednik Suda odgovoran je za:
a) predstavljanje Suda u odnosima s državnim organima i organizacijama;
b) imenovanje sudija u različita odjeljenja i vijeća, osim ako je drugačije propisano ovim zakonom;
c) određivanje zamjene za sudiju u slučaju izuzeća sudije kako se dogovori na opštoj sjednici Suda;
d) određivanje datuma sjednica, vođenje predmeta i raspoređivanje predmeta članovima Suda i, po potrebi, određivanje nadležnog odjeljenja;
e) sazivanje i rukovođenje radom opšte sjednice Suda;
f) izvršenje budžeta Suda;
g) rukovođenje osobljem Suda;
h) pokretanje disciplinskog postupka protiv generalnog sekretara.
(2) Predsjednik na opštoj sjednici Suda predlaže plan rada koji se priprema na početku svake kalendarske godine i kojim se unaprijed utvrđuje način rasporeda predmeta u skladu s objektivnim kriterijumima.
17. Zakon o sudovima u Federaciji Bosne i Hercegovine ("Službene novine Federacije BiH" br. 38/05, 22/06, 63/10 i 72/10 - ispravka, 7/13 i 52/14)
Član 41.
Ocjenjivanje rezultata rada sudija
Rezultati rada sudija se ocjenjuju najmanje jednom godišnje, u skladu sa kriterijimima koje utvrdi Visoko sudsko i tužilačko vijeće.
Ocjenjivanje rezultata rada sudija vrši predsjednik suda. Rezultate rada predsjednika suda ocjenjuje predsjednik neposredno višeg suda.
18. Zakon o sudovima Republike Srpske ("Službeni glasnik Republike Srpske" br. 37/12, 14/14 - OUS, 44/15 i 100/17)
Član 67.
(1) Rezultati rada sudija ocjenjuju se najmanje jednom u tri godine, u skladu sa kriterijumima koje utvrdi Visoki sudski i tužilački savjet.
(2) Novoizabrane sudije ocjenjuju se jednom godišnje za prve tri godine mandata, a po isteku tog roka, u periodu iz stava 1. ovog člana.
(3) Ocjenjivanje rezultata rada sudija vrši predsjednik suda, a rezultate rada predsjednika suda ocjenjuje predsjednik neposredno višeg suda, a predsjednika Vrhovnog suda Republike Srpske ocjenjuje Visoki sudski i tužilački savjet.
19. Zakon o sudovima Brčko distrikta Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik Brčko distrikta BiH" br. 19/07, 20/07 - ispravka, 39/09 i 31/11)
Za potrebe ove odluke koristi se neslužbeni prečišćeni tekst relevantnih odredaba Zakona o sudovima Brčko distrikta Bosne i Hercegovine ("Službeni glasnik Brčko distrikta BiH" br. 19/07, 20/07- ispravka, 39/09 i 31/11), sačinjen u Ustavnom sudu BiH, koji glasi:
Član 38.
(Primjena drugih propisa)
(1) Odredbama Zakona o Visokom sudskom i tužilačkom vijeću Bosne i Hercegovine propisani su uslovi i mandat za vršenje sudijske funkcije, imenovanje sudija, disciplinska odgovornost sudija, privremeno udaljenje sudija od vršenja dužnosti, nespojivost dužnosti sudija s drugim dužnostima, prestanak mandata sudija, imunitet u vršenju funkcije i utvrđivanje kriterija za ocjenjivanje rada sudija i predsjednika sudova.
(2) Odgovarajući propisi koji se primjenjuju u Brčko distriktu BiH, a koji se odnose na radnopravni status članova Vlade sukladno se primjenjuju i na sudije, ako ovim zakonom, Zakonom o visokom sudskom i tužilačkom vijeću BiH i Zakonom o plaćama i drugim naknadama sudija i tužilaca Brčko distrikta BiH nije drugačije propisano.
V. Dopustivost
20. Pri ispitivanju dopustivosti zahtjeva Ustavni sud je pošao od odredbe člana VI/3c) Ustava Bosne i Hercegovine.
21. Član VI/3c) Ustava Bosne i Hercegovine glasi:
c) Ustavni sud ima nadležnost u pitanjima koja mu uputi bilo koji sud u Bosni i Hercegovini, a odnosi se na to da li je zakon na čijoj valjanosti počiva njegova odluka, saglasan sa ovim Ustavom, Evropskom konvencijom o ljudskim pravima i osnovnim slobodama i njenim protokolima, ili sa zakonima Bosne i Hercegovine; ili u pogledu postojanja ili djelokruga nekog opšteg pravila međunarodnog javnog prava koje je od značaja za odluku tog suda.
22. Zahtjev za ocjenu ustavnosti podnio je Sud BiH (sudija Jadranka Brenjo), što znači da je zahtjev podnijelo ovlašćeno lice iz člana VI/3c) Ustava Bosne i Hercegovine (vidi, Ustavni sud, Odluka o dopustivosti i meritumu broj U 5/10 od 26. novembra 2010. godine, tač. 7-14, objavljena u "Službenom glasniku Bosne i Hercegovine" broj 37/11). Imajući u vidu odredbe člana VI/3c) Ustava Bosne i Hercegovine i člana 19 stav (1) Pravila Ustavnog suda, Ustavni sud smatra da je ovaj zahtjev dopustiv, zato što ga je podnio ovlašćeni subjekat, te da ne postoji nijedan formalni razlog iz člana 19 stav (1) Pravila Ustavnog suda zbog kojeg zahtjev ne bi bio dopustiv.
VI. Meritum
23. Podnosilac zahtjeva je zatražio od Ustavnog suda da odluči o kompatibilnosti spornih odredaba sa članom I/2 Ustava Bosne i Hercegovine (i sa Zakonom o Sudu BiH).
24. Sporne odredbe čl. 17 tačka (22) i 18 tačka (a) Zakona o VSTS glase:
Član 17.
Nadležnost
Savjet ima sljedeće nadležnosti:
(22) utvrđuje kriterijume za ocjenjivanje rada sudija i tužilaca;
Član 18.
Sudovi i tužilaštva
Savjet ima nadležnosti navedene u članu 17. ovog zakona u odnosu na pravosuđe u Bosni i Hercegovini što obuhvata sljedeće sudove i tužilaštva:
(a) Sud Bosne i Hercegovine;
25. U Ustavu Bosne i Hercegovine član I/2 glasi:
2. Demokratska načela
Bosna i Hercegovina je demokratska država, koja funkcioniše na principu vladavine prava i na osnovu slobodnih i demokratskih izbora.
26. Podnosilac zahtjeva smatra da su sporne zakonske odredbe člana 17 tačka (22) u vezi sa članom 18 tačka (a) Zakona o VSTS suprotne odredbi člana I/2 Ustava Bosne i Hercegovine.
27. Ustavni sud podsjeća da je u svojoj dosadašnjoj praksi član I/2 Ustava Bosne i Hercegovine tumačio na način da sadrži princip vladavine prava (vidi, između ostalih, Ustavni sud, odluke o dopustivosti i meritumu br. U 21/16 od 1. juna 2017. godine, tačka 19, i U 6/06 od 29. marta 2008. godine, tačka 22). Kao što je Ustavni sud naglasio u navedenoj praksi, princip vladavine prava nije ograničen samo na formalno poštivanje ustavnosti i zakonitosti već zahtijeva da svi pravni akti (zakoni, propisi i sl.) imaju određenu sadržinu, odnosno kvalitet primjeren demokratskom sistemu, tako da služe zaštiti ljudskih prava i sloboda, u odnosima građana i organa javne vlasti u okviru demokratskog političkog sistema. S tim u vezi, Ustavni sud je naglasio da standard kvaliteta zakona traži da zakonska odredba bude dostupna licima na koja se primjenjuje (transparentnost) i da za njih bude predvidljiva, to jeste dovoljno jasna i precizna da oni mogu stvarno i konkretno da znaju svoja prava i obaveze do stepena koji je razuman u datim okolnostima, kako bi prema njima mogli da se ponašaju (vidi, Odluka o dopustivosti i meritumu broj U 15/18 od 29. novembra 2018. godine, tačka 26). Osim toga, zakonska odredba treba da bude u skladu sa javnim interesom i njome pojedincu ne može da se nameće pretjeran teret, odnosno zakonska odredba mora da bude proporcionalna u odnosu na sve relevantne strane.
28. Prema mišljenju Ustavnog suda, navodi podnosioca zahtjeva ukazuju da sporne zakonske odredbe nisu u skladu sa članom I/2 Ustava Bosne i Hercegovine zbog dva razloga. Prvo, sporne zakonske odredbe nisu dovoljno jasne i precizne da bi zadovoljile standard kvaliteta zakona koji zahtijeva član I/2 Ustava Bosne i Hercegovine. Drugo, postoji neusklađenost između dvaju zakona - Zakona o VSTS i Zakona o Sudu BiH, tako što Zakon o Sudu BiH isključuje nadležnost Zakona o VSTS u odnosu na odredbe kojima je propisano vrednovanje rada predsjednika Suda BiH, predsjednika odjeljenja, kao i svih ostalih sudija Suda BiH, što ima kao posljedicu da sporne zakonske odredbe nisu u skladu sa principom vladavine prava iz člana I/2 Ustava Bosne i Hercegovine.
29. Ustavni sud će, prvo, ispitati da li sporne zakonske odredbe imaju potreban kvalitet da bi zadovoljile standard vladavine prava iz člana I/2 Ustava Bosne i Hercegovine.
30. Ustavni sud naglašava da je standard "kvaliteta zakona" razvijen kroz praksu Evropskog suda za ljudska prava, koju je Ustavni sud u potpunosti prihvatio u svojim odlukama. Međutim, odluke Evropskog suda za ljudska prava tiču se uvijek sporova koji se odnose na prava i obaveze iz Evropske konvencije (građanska prava i obaveze, utvrđivanje krivične optužbe itd.). U konkretnom slučaju sporne zakonske odredbe se ne tiču prava i obaveza koji su zaštićeni Evropskom konvencijom. Ovdje se ima u vidu prvenstveno sporna odredba člana 17 tačka (22) Zakona o VSTS, koju podnosilac zahtjeva problematizuje zbog toga što smatra da nije dovoljno jasna i precizna, zato što eksplicitno ne propisuje da se kriterijumi za ocjenjivanje sudija odnose (i) na predsjednika Suda BiH, predsjednike odjeljenja, kao i na sve ostale sudije Suda BiH. Prema standardnoj praksi Ustavnog suda, ocjena rada sudije nije građansko pravo koje je zaštićeno Evropskom konvencijom, te se, stoga, ni sporna zakonska odredba ne odnosi na prava i obaveze koji su zaštićeni Evropskom konvencijom. Ipak, prema mišljenju Ustavnog suda, svaka zakonska odredba, bez obzira na to da li se tiče prava koja su zaštićena Evropskom konvencijom, mora u određenom obimu da ispunjava standarde kvaliteta zakona koje je razradio Evropski sud za ljudska prava. Međutim, ukoliko se zakonska odredba, kao što je slučaj sa spornom odredbom, ne tiče prava i obaveza koji su zaštićeni Evropskom konvencijom, onda, prema mišljenju Ustavnog suda, ispitivanje tih odredaba ne mora dosljedno da slijedi smisao, jačinu i obim koji se standardu "kvaliteta zakona" daju u presudama Evropskog suda. U skladu sa navedenim, Ustavni sud će u nastavku ispitati osporenu zakonsku odredbu člana 17 tačka (22) Zakona o VSTS.
31. Sporna zakonska odredba, u relevantnom dijelu, propisuje da Savjet ima nadležnost da utvrđuje kriterijume za ocjenjivanje rada sudija. Podnosilac zahtjeva smatra da sporna odredba ne ispunjava standard kvaliteta zakona, jer je nejasna i neprecizna. Za razliku od podnosioca zahtjeva, Ustavni sud smatra da je sporna zakonska odredba dovoljno jasna i precizna. Sasvim jasno je napisano da Savjet ima nadležnosti da "utvrđuje kriterijume za ocjenjivanje rada sudija (i tužilaca)". U navedenoj zakonskoj odredbi Ustavni sud ne vidi ništa nejasno ili neprecizno što bi moglo da dovede u pitanje standard kvaliteta zakona do te mjere da se može reći da nije u skladu sa vladavinom prava iz člana I/2 Ustava Bosne i Hercegovine. Činjenica jeste da sporna zakonska odredba ne propisuje da se kriterijumi za ocjenjivanje rada odnose i na sudije Suda BiH, uključujući predsjednika i predsjednike odjeljenja tog suda. Međutim, to nije razlog da se navedena odredba proglasi neustavnom zbog njene nejasnoće i nepreciznosti. Da li navedena zakonska odredba treba eksplicitno da uključuje (i) predsjednika Suda BiH, predsjednike odjeljenja, sudije Suda BiH (što kao sporno potencira podnosilac zahtjeva), nije takvo pitanje koje utiče na standard kvaliteta zakona sa aspekta njegove jasnoće i preciznosti. Do zaključka ko sve treba da bude uključen u kriterijume za ocjenjivanje rada sudija se dolazi tumačenjem i primjenom kriterijuma iz člana 17 tačka (22) Zakona o VSTS (misli se na Kriterijume za ocjenjivanje predsjednika sudova i sudskih odjeljenja u Bosni i Hercegovini i Kriterijume za ocjenjivanje sudija u Bosni i Hercegovini), te, naravno, tumačenjem i primjenom cjelokupnog Zakona o VSTS, što je pitanje na koje treba da odgovori redovni sud u konkretnom predmetu. U spornoj zakonskoj odredbi samo piše da Savjet utvrđuje kriterijume za ocjenjivanje rada sudija, a u tome, kao što je već rečeno, nema ništa što bi bilo nejasno ili neprecizno, posebno ne do te mjere da se dovede u pitanje ustavnost odredbe u smislu člana I/2 Ustava Bosne i Hercegovine.
32. Sljedeće što Ustavni sud treba da ispita jeste da li su sporne zakonske odredbe u suprotnosti sa članom I/2 Ustava Bosne i Hercegovine zbog toga što postoji navodna neusklađenost između dvaju zakona - Zakona o VSTS i Zakona o Sudu BiH. Iz navoda podnosioca zahtjeva proizilazi da Zakon o Sudu BiH ne propisuje ocjenjivanje sudija, pa ni Zakon o VSTS ne može da propiše vrednovanje rada predsjednika Suda BiH, kao i svih ostalih sudija Suda BiH zbog toga što to nije propisano u Zakonu o Sudu BiH.
33. Kao argumente za svoje tvrdnje, podnosilac zahtjeva je naveo da se Zakon o Sudu BiH ubraja u tzv. primarno zakonodavstvo, odnosno organski zakon koji nije propisao institut ocjenjivanja sudija, a spornim zakonskim odredbama, prvenstveno odredbom člana 18 tačka (a) Zakona o VSTS, propisano je da Savjet ima nadležnosti iz člana 17 Zakona o VSTS u odnosu na pravosuđe Bosne i Hercegovine, što obuhvata i Sud BiH.
34. Ustavni sud primjećuje da je Zakonom o VSTS osnovan Savjet (određeno kao sui generis organ) koji je samostalni organ na koji se ne primjenjuju odredbe Zakona o ministarstvima i drugim organima uprave Bosne i Hercegovine i Zakon o upravi Bosne i Hercegovine. Prema Zakonu o VSTS (član 3), osnovni zadatak Savjeta jeste da obezbijedi nezavisno, nepristrasno i profesionalno pravosuđe u Bosni i Hercegovini. Zakonom o VSTS (član 1), osim osnivanja Savjeta, regulišu se i njegov rad, organizacija, nadležnosti, ovlašćenja i uslovi i mandat za vršenje sudijske i tužilačke funkcije, imenovanje sudija i tužilaca, disciplinska odgovornost sudija i tužilaca, privremeno udaljenje sudija i tužilaca od vršenja dužnosti, nespojivost dužnosti sudija i tužilaca sa drugim funkcijama, prestanak mandata sudija i tužilaca i druga pitanja u vezi sa radom Savjeta. Na navedeni način, kako je utvrđeno u članu 1, koncipiran je i sam zakon, pa nakon opštih odredaba Glava II Zakona o VSTS reguliše članove i organizaciju Savjeta, Glava III propisuje nadležnost i ovlašćenja Savjeta, Glava IV reguliše uslove i mandat za vršenje dužnosti (sudija - od osnovnih uslova koje lice mora da zadovolji da bi bilo imenovano dalje su razrađeni uslovi za sve sudove u čl. 21 - 29), Glava V razrađuje imenovanje (postupak imenovanja), Glava VI uređuje disciplinsku odgovornost sudija (i tužilaca), Glava VII reguliše pitanja privremenog udaljenja sudija (i tužilaca) od vršenja dužnosti, Glava VIII razrađuje pitanje nespojivosti dužnosti sudije (i tužioca) sa drugim dužnostima i imunitet, Glava IX reguliše prestanak vršenja dužnosti i Glava X sadrži završne odredbe.
35. U članu 17 Zakona o VSTS propisane su nadležnosti Savjeta, koje, kako je taksativno navedeno u 30 tačaka, između ostalog, obuhvataju imenovanje sudija, uključujući predsjednike sudova u sve sudove na svim nivoima (državni, entitetski itd.) u Bosni i Hercegovini sa izuzetkom ustavnih sudova entiteta (tačka (1)), prima pritužbe protiv sudija i tužilaca, vodi disciplinske postupke, utvrđuje disciplinsku odgovornost, izriče disciplinske mjere sudijama, sudijama porotnicima, dodatnim sudijama i tužiocima (tačka (4)), odlučuje o privremenom udaljenju od vršenja dužnosti sudija, sudija porotnika, dodatnih sudija i tužilaca (tačka (6)), nadzire stručno usavršavanje sudija i tužilaca (tačka (7)), učestvuje, prema sopstvenoj procjeni, u procesu izrade godišnjih budžeta za sudove i tužilaštva (tačka (14)), utvrđuje kriterijume za rad sudova i tužilaštava i pokreće istrage koje se odnose na postupanje u oblasti uprave ili finansiranja (tačka (23)), vrši druga ovlašćenja utvrđena ovim ili nekim drugim zakonom (tačka (30)). Dakle, u članu 17 su propisane nadležnosti Savjeta, koje čak nisu "konačne", kako to proizilazi iz tačke 30 navedenog člana. Takođe, u članu 18 "Sudovi i tužilaštva" je navedeno da nadležnosti navedene u članu 17 Savjet ima u odnosu na pravosuđe u Bosni i Hercegovini, te su u tač. (a) do (i) navedeni sudovi i tužilaštva.
36. Ustavni sud, dalje, primjećuje da, prema Zakonu o Sudu BiH (koji se donosi prema istoj proceduri kao i Zakon o VSTS, pa se ne bi moglo reći da ima jaču snagu od drugih zakona), Sud BiH predstavlja dio pravosudnog sistema Bosne i Hercegovine, kako je navedeno u članu 1 Zakona o Sudu BiH, "da bi se obezbijedilo efikasno ostvarivanje nadležnosti države Bosne i Hercegovine i poštivanje ljudskih prava i vladavine zakona na njenoj teritoriji, osniva se Sud Bosne i Hercegovine". Dalje, Zakonom o Sudu BiH su određeni sastav ovog suda (predsjednik i određeni broj ostalih sudija), budžet Suda BiH (Sud BiH ima svoj budžet, koji je sastavni dio budžeta Bosne i Hercegovine, na početku svake budžetske godine predsjednik Suda BiH podnosi Savjetu (VSTS) prijedlog budžeta, a na kraju svake budžetske godine predsjednik Suda obavještava Parlamentarnu skupštinu Bosne i Hercegovine o izvršavanju budžeta Suda BiH). Takođe, Zakonom o Sudu BiH je utvrđena krivična, upravna i apelaciona nadležnost Suda BiH, kao i organizacija Suda BiH u Krivičnom, Upravnom i Apelacionom odjeljenju. U članu 11 Zakona o Sudu BiH su navedene odgovornosti predsjednika Suda BiH, u članu 12 odredbe o opštoj sjednici ovog suda, te je u daljnjim članovima Zakona razrađena organizacija odjeljenja, Kancelarija registrara, sekretar i drugo.
37. Iz odredaba Zakona o VSTS proizilazi da je Savjet formiran kao regulatorni organ za cjelokupno pravosuđe u Bosni i Hercegovini sa širokim nadležnostima. Kao što je navedeno, Zakon o VSTS je utvrdio nadležnosti Savjeta koje se odnose na sudije (imenovanje, vođenje disciplinskih postupaka i odlučivanje u njima, odlučivanje o privremenom udaljenju od vršenja dužnosti, nadziranje usavršavanja sudija, početno obučavanje za tek imenovane sudije, objavljivanje etičkih kodeksa sudija itd.), ali i sudove (prijedlog budžeta za sudove, zalaganje za finansiranje sudova, utvrđivanje kriterijuma za rad sudova i tužilaštava i pokretanje istraga koje se odnose na postupanje u oblasti uprave i finansija itd.). Dakle, zadatak Savjeta u smislu regulatorne funkcije jeste da obezbijedi nezavisno, nepristrasno i profesionalno pravosuđe. Nasuprot tome, Zakon o Sudu BiH sadrži isključivo organizacione odredbe koje se odnose na Sud BiH, odnosno opšte odredbe, nadležnosti Suda BiH, organizaciju Suda BiH itd. Prikaz navedenih zakona iz prethodnih tačaka jasno upućuje na to da se jedan zakon bavi pravosuđem u cjelini, i to sudijama i sudovima, a drugi zakon konkretnim sudom, njegovom organizacijom i nadležnostima, organizacijom odjeljenja i drugim pitanjima značajnim za rad Suda BiH. Iz navedenih odredaba jasno proizilazi da ova dva zakona regulišu različitu materiju, te ne može da se govori o tome da postoje odredbe koje regulišu istu stvar, što bi moglo da dovede do konflikta između zakona. Osim toga, ne može da se govori o konfliktu kada jedan zakon za određeni organ osnovan zakonom (konkretno Savjet) propisuje eksplicitnu obavezu da utvrdi kriterijume za ocjenjivanje rada sudija, uključujući sudije Suda BiH, a drugi zakon, tj. Zakon o Sudu BiH, ne propisuje drugačije. Činjenica je da ocjenjivanje nije propisano Zakonom o Sudu BiH, ali ocjenjivanje nije ni eksplicitno isključeno na bilo koji način, ili zabranjeno Zakonom o Sudu BiH.
38. Imajući u vidu da podnosilac zahtjeva problematizuje pitanje ocjenjivanja predsjednika i sudija Suda BiH, odnosno "proširenje nadležnosti" Savjeta, kako je to u zahtjevu navedeno, jer ono nije propisano Zakonom o Sudu BiH, Ustavni sud zapaža da Savjet svoje nadležnosti za utvrđivanje kriterijuma za rad sudija, što uključuje i sudije Suda BiH, ne proširuje, već bazira na odredbama Zakona o VSTS. Očigledno je da je zakonodavac u okviru nadležnosti dodijeljenih Savjetu predvidio mogućnost da Savjet utvrdi kriterijume za ocjenjivanje rada sudija, ne isključujući sudije Suda BiH.
39. Imajući u vidu relevantne odredbe Zakona o VSTS, kojima su regulisane nadležnost i organizacija Savjeta i ostalo što je tim zakonom regulisano, kao i relevantne odredbe Zakona o Sudu BiH u vezi sa organizacijom i nadležnostima Suda BiH, Ustavni sud ne može da prihvati argumentaciju podnosioca zahtjeva da su ova dva zakona neusklađena, što bi dovelo u pitanje ustavnost člana 18 tačka (a) Zakona o VSTS u odnosu na član I/2 Ustava Bosne i Hercegovine.
40. Ustavni sud ne može da prihvati ni argumenat podnosioca zahtjeva prema kojem sporne odredbe nisu u skladu sa Ustavom Bosne i Hercegovine, jer je u entitetskim zakonima o sudovima, kao i Zakonu o sudovima Brčko distrikta BiH relevantnim zakonskim odredbama eksplicitno propisano ocjenjivanje (na primjer predsjednika suda). Međutim, činjenica da je pitanje ocjenjivanja detaljnije propisano drugim zakonima (kao što je to, na primjer, slučaj sa Zakonom o sudovima Republike Srpske u kojem je jasno navedeno, u stavu (3) člana 67, ko i koga i kako ocjenjuje, a u stavu (1) ukazano je na kriterijume koje utvrdi Savjet), ne može automatski da vodi neustavnosti odredbe člana 17 tačka (22) u vezi sa članom 18 tačka (a) Zakona o VSTS samo zbog toga što Zakon o Sudu BiH eksplicitno ne propisuje ocjenjivanje sudija tog suda.
41. Osim navedenog, Ustavni sud, ispitujući pitanje navodne neusklađenosti između dvaju zakona - Zakona o VSTS i Zakona o Sudu BiH, primjećuje da je Zakon o Sudu BiH donesen 2000. godine, te da je u svom prvom osnovnom tekstu ovaj zakon sadržavao i odredbe o uslovima za obavljanje funkcije, izbor sudije, trajanje funkcije, izbor predsjednika Suda BiH i druga pitanja u vezi sa sudijama Suda BiH. U vrijeme donošenja Zakona o Sudu BiH nije postojao Zakon o VSTS. Međutim, već donošenjem Zakona o Visokom sudskom i tužilačkom savjetu Bosne i Hercegovine (koji je nametnut odlukom Visokog predstavnika, "Službeni glasnik Bosne i Hercegovine" br. 15/02, 26/02, 35/02, 42/03, 10/04 i 32/07- ranije važeći Zakon iz 2002. godine), koji je prestao da važi donošenjem važećeg Zakona o VSTS iz 2004. godine, jasno je vidljiva intencija zakonodavca da razdvoji materiju koju regulišu ova dva zakona. S tim u vezi, ukazuje se na namjeru zakonodavca da Zakon o Sudu BiH slijedi i prati formiranje jednog novog organa osnovanog Zakonom o Visokom sudskom i tužilačkom savjetu Bosne i Hercegovine. Tako se, kao posljedica donošenja Zakona iz 2002. godine, iz Zakona o Sudu BiH brišu određeni članovi koji su se upravo odnosili na sudije, njihovo imenovanje i ostalo (član 73 Zakona iz 2002. godine). U Zakonu o izmjenama i dopunama Zakona o Sudu BiH ("Službeni glasnik Bosne i Hercegovine" br. 24/02, 3/03, 37/03, 42/03, 4/04, 9/04), u Preambuli navedenog zakona, uočljivo je pozivanje na član 73 Zakona o Visokom sudskom i tužilačkom savjetu Bosne i Hercegovine, a to je član kojim su izbrisane relevantne odredbe Zakona o Sudu BiH koje su se odnosile na sudije, njihovo imenovanje i ostalo. Iako je donošenjem sada važećeg Zakona o VSTS iz 2004. godine prestao da važi raniji Zakon o VSTS iz 2002. godine, te je u kasnijim izmjenama i dopunama Zakona o Sudu BiH prestalo da se poziva na član 73 ranije važećeg Zakona o VSTS iz 2002. godine, sve navedeno, prema mišljenju Ustavnog suda, predstavlja istorijski prikaz nastajanja i promjena Zakona o Sudu BiH, kao i Zakona o VSTS, te ukazuje na jasnu namjeru zakonodavca da se odredbe ovih zakona jasno razgraniče, odnosno da se jasno podijeli materija koju navedeni zakoni regulišu.
42. Ipak, ovdje se ponovo naglašava da zadatak Ustavnog suda nije da procijeni da li u konkretnom slučaju na konkretna lica mogu da se primijene kriterijumi koje je donio Savjet. To je predmet konkretnog sudskog postupka i redovni sud mora dati odgovor zbog istih razloga kako je to navedeno u prethodnim tačkama ove odluke. Zadatak Ustavnog suda je da ispita ustavnost relevantnih odredaba - člana 17 tačka (22) u vezi sa članom 18 tačka (a) Zakona o VSTS i tu, kao što je rečeno, Ustavni sud ne vidi ništa sporno što dovodi, ili bi čak moglo da dovede u pitanje usklađenost navedenih odredaba Zakona o VSTS sa odredbom člana I/2 Ustava Bosne i Hercegovine.
43. Na osnovu svega navedenog, Ustavni sud smatra da su osporene odredbe u skladu sa članom I/2 Ustava Bosne i Hercegovine.
VII. Zaključak
44. Ustavni sud zaključuje da u odredbi člana 17 tačka (22) u vezi sa članom 18 tačka (a) Zakona o VSTS ne postoji nekompatibilnost sa odredbom člana I/2 Ustava Bosne i Hercegovine, jer u navedenim zakonskim odredbama (član 17 tačka (22) Zakona o VSTS) Ustavni sud ne vidi ništa nejasno ili neprecizno što bi moglo da dovede u pitanje standard kvaliteta zakona do te mjere da se može reći da nije u skladu sa vladavinom prava iz člana I/2 Ustava Bosne i Hercegovine, te iz istih odredaba (misli se na član 18 tačka (a) Zakona o VSTS) ne proizilazi neusklađenost sa Zakonom o Sudu BiH do te mjere da ona utiče na povredu demokratskih načela iz člana I/2 Ustava Bosne i Hercegovine.
45. Na osnovu člana 59 st. (1) i (3) Pravila Ustavnog suda, Ustavni sud je odlučio kao u dispozitivu ove odluke.
46. U smislu člana 43 Pravila Ustavnog suda, predsjednik Zlatko M. Knežević, potpredsjednik Mirsad Ćeman i sudije Valerija Galić i Miodrag Simović su dali izjave o neslaganju sa odlukom većine.
47. Prema članu VI/5 Ustava Bosne i Hercegovine, odluke Ustavnog suda su konačne i obavezujuće.
(Odluka Ustavnog suda BiH, U 4/19 od 5. jula 2019. godine)