PRESUDA BROJ: U-35/18
("Sl. novine FBiH", br. 40/2019)
Ustavni sud Federacije Bosne i Hercegovine, odlučujući o zahtjevu Načelnika Opštine Sanski Most za zaštitu prava na lokalnu samoupravu u vezi sa članom 114. Zakona o zaštiti od požara i vatrogastvu, na osnovu člana IV.C.3.10.(3) Ustava Federacije Bosne i Hercegovine, a u vezi sa Amandmanom XCVI na Ustav Federacije Bosne i Hercegovine, na sjednici bez javne rasprave održanoj dana 28.5.2019. godine, donio je sljedeću
PRESUDU
1. UTVRĐUJE SE da je članom 114. Zakona o zaštiti od požara i vatrogastvu ("Službene novine Federacije BiH", broj 64/09), povrijeđeno pravo na lokalnu samoupravu Opštine Sanski Most.
2. Presudu objaviti u "Službenim novinama Federacije BiH" i "Službenom glasniku Opštine Sanski Most".
Obrazloženje
1. Podnosilac zahtjeva i predmet zahtjeva
Načelnik Opštine Sanski Most (u daljem tekstu: podnosilac zahtjeva) je podnio zahtjev za zaštitu prava na lokalnu samoupravu Opštine Sanski Most, koji je zaprimljen u Ustavnom sudu Federacije Bosne i Hercegovine (u daljem tekstu: Ustavni sud Federacije) dana 25.12.2018. godine. U zahtjevu je navedeno da je odredbama člana 114. Zakona o zaštiti od požara i vatrogastvu (u daljem tekstu: osporena odredba Zakona) ovoj Opštini povrijeđeno pravo na lokalnu samoupravu iz člana 8. stav 2., čl. 53., 56. i 58. Zakona o principima lokalne samouprave u Federaciji Bosne i Hercegovine ("Službene novine Federacije BiH", br. 49/06 i 51/09, u daljem tekstu: Zakon o principima lokalne samouprave), kao i prava utvrđena članom 4. stav 6. Evropske povelje o lokalnoj samoupravi (u daljem tekstu: Evropska povelja).
Zahtjev je podnesen na osnovu ovlaštenja iz člana IV.C.3.10.(3) Ustava Federacije Bosne i Hercegovine u vezi sa Amandmanom XCVI na Ustav Federacije Bosne i Hercegovine.
2. Stranke u postupku
Stranke u postupku u ovom predmetu su na osnovu člana IV.C.3.10.(3) Ustava Federacije Bosne i Hercegovine u vezi sa Amandmanom XCVI na Ustav Federacije Bosne i Hercegovine, Načelnik Opštine Sanski Most i Parlament Federacije Bosne i Hercegovine.
3. Bitni navodi zahtjeva
Podnosilac zahtjeva navodi da je osporenom odredbom Zakona koja se odnosi na povećanje plata licima koja rade u profesionalnim vatrogasnim jedinicama i upravama civilne zaštite, povrijeđeno pravo jedinice lokalne samouprave, jer propisuje da zbog posebnih uslova rada, težine i prirode posla i odgovornosti za obavljanje tih poslova, visina sredstava za plate zapovjednika profesionalne vatrogasne jedinice, njihove zamjenike i vatrogasce u profesionalnoj vatrogasnoj jedinici, te tijelima civilne zaštite Federacije, kantona, opštine i grada, kao i inspektore, određuje kao za državne službenike i namještenike, uvećana za 30%, a da ostali službenici i namještenici na poslovima u profesionalnim vatrogasnim jedinicama imaju dodatak na platu do 20%. Radna mjesta za koja se predviđaju navedena uvećanja plate utvrđuju se u Pravilniku o platama i naknadama organa uprave civilne zaštite opštine i kantona, a prema radnim mjestima koja su za profesionalnu vatrogasnu jedinicu utvrđena Pravilnikom o unutrašnjoj organizaciji tih organa.
Podnosilac zahtjeva smatra da ovakva zakonska odredba za navedene poslove koje vrše vatrogasci i zaposlenici u civilnoj zaštiti, dovode do određenih sudskih sporova i do stvaranja disbalansa u platama namještenika i državnih službenika i kao takva djeluju destimulativno na poslove koje obavljaju drugi državni službenici i namještenici u organu uprave, iako je njihov rad, kroz rad u smjenama i u neradne dane, kao i dane praznika, posebno uređen i na taj način i vrednovan.
S tim u vezi navode da navedeno zakonsko rješenje na prisilan način obavezuje poslodavca Opštinu Sanski Most da izvrši isplatu uvećane plate nezavisno od svojih mogućnosti planiranih budžetom ove Opštine, a na štetu ostalih zaposlenika koji platu primaju iz istog budžeta, a kojima je ista ograničena budžetskim planiranjem.
Podnosilac zahtjeva navodi da Parlament Federacije Bosne i Hercegovine nije ovlašten da raspolaže sa imovinom, odnosno finansijskim sredstvima Opštine Sanski Most.
Navodi da prilikom donošenja osporene odredbe Zakona nije izvršeno konsultovanje sa ovom jedinicom lokalne samouprave, kako je to propisano članom 56. stav 2. Zakona o principima lokalne samouprave. Ističe da je u konkretnoj situaciji federalni nivo vlasti nametnuo obavezu jedinici lokalne samouprave da u skladu sa osporenim članom Zakona vrši isplatu naknade, a da prethodno nije osigurao potrebna sredstva za realizaciju navedene obaveze.
Iz navedenih razloga predlaže da Ustavni sud Federacije donese presudu kojom će utvrditi da je ovoj jedinici lokalne samouprave povrijeđeno pravo na lokalnu samoupravu iz člana 8. stav 2., i čl. 53., 56. i 58. Zakona o principima lokalne samouprave.
4. Odgovor na zahtjev
U skladu sa članom 16. Zakona o postupku pred Ustavnim sudom Federacije Bosne i Hercegovine ("Službene novine Federacije BiH", br. 6/95 i 37/03), Ustavni sud Federacije je aktima broj U- 35/18 od 14.01.2019. godine, zatražio od Predstavničkog doma i Doma naroda Parlamenta Federacije Bosne i Hercegovine da u roku od 15 dana, dostave odgovor na zahtjev.
Predstavnički dom i Dom naroda Parlamenta Federacije Bosne i Hercegovine u ostavljenom roku nisu dostavili odgovor na zahtjev podnosioca.
Ustavni sud Federacije raspolaže podacima iz drugih ustavnosudskih predmeta ovog suda da Savez opština i gradova nije bio konsultovan u postupku donošenja Zakona o zaštiti od požara i vatrogastvu (predmet broj U-21/17).
5. Relevantno pravo
A. Ustav Federacije Bosne i Hercegovine
Član VI.2. (1)
(1) U opštini se ostvaruje lokalna samouprava.
Amandman XVIII
Član VII.3. Ustava Federacije Bosne i Hercegovine mijenja se i glasi:
"Međunarodni ugovori i drugi sporazumi koji su na snazi u Bosni i Hercegovini i Federaciji, te opšta pravila međunarodnog prava čine dio zakonodavstva Federacije. U slučaju nesaglasnosti međunarodnog ugovora, odnosno sporazuma i zakonodavstva, preovladava međunarodni ugovor, odnosno sporazum".
Amandman XCVI
U članu IV.C.10 iza stava (2) dodaje se novi stav (3) koji glasi:
"(3) Zaštitu prava na lokalnu samoupravu osigurava Ustavni sud. Takav postupak pred Ustavnim sudom mogu pokrenuti opštine i gradovi, kao i udruženja opština i gradova Federacije Bosne i Hercegovine. Ustavni sud odlučuje o sporovima između jedinica lokalne samouprave i kantona ili Federacije na zahtjev opštinskog ili gradskog vijeća, načelnika opštine ili gradonačelnika grada, ili udruženja opština i gradova Federacije Bosne i Hercegovine."
Dosadašnji st. (3) i (4) postaju st. (4) i (5);
B. Evropska povelja o lokalnoj samoupravi
Član 2.
Ustavna i zakonska osnova lokalne samouprave
Princip lokalne samouprave bit će utvrđen zakonodavstvom zemlje potpisnice i gdje je to moguće - ustavom.
Član 3.
Koncept lokalne samouprave
Lokalna samouprava podrazumijeva pravo i osposobljenost lokalnih vlasti da, u granicama zakona, regulišu i rukovode znatnim dijelom javnih poslova, na osnovu vlastite odgovornosti i u interesu lokalnog stanovništva.
Član 4.
Djelokrug lokalne samouprave
1. Osnovna prava i dužnosti lokalnih vlasti bit će utvrđeni ustavom ili statutom, time se, međutim, ne sprječava prenošenje na lokalne vlasti prava i odgovornosti za specifične zadatke, u skladu sa zakonom.
2. Lokalne vlasti će, u granicama zakona, imati puno diskreciono pravo da provode svoje inicijative u vezi sa stvarima koje nisu isključene iz njihove nadležnosti, niti stavljene u nadležnost neke druge vlasti.
3. Javni poslovi će se po pravilu, vršiti prije svega od strane onih vlasti koje su najbliže građanima. Prilikom prenošenja odgovornosti na neku drugu vlast vodit će se računa o obimu i prirodi posla, kao i o zahtjevima efikasnosti i ekonomičnosti.
4. Prava povjerena lokalnim vlastima će po pravilu biti puna i isključiva. Ona ne smiju biti uskraćena ili ograničena od strane neke druge - centralne ili regionalne vlasti, osim u slučajevima predviđenim zakonom.
5. U slučajevima prenošenja ovlaštenja sa centralnih ili regionalnih na lokalne vlasti, lokalnim vlastima će, u što je moguće većoj mjeri, biti dozvoljeno da prilagođavaju njihovo provođenje u lokalnim uslovima.
6. Lokalne vlasti će biti konsultovane, u najvećoj mogućoj mjeri, pravovremeno i na odgovarajući način, u procesu planiranja i donošenja odluka o svim stvarima koje ih se direktno tiču.
(...).
Član 11.
Zakonska zaštita lokalne samouprave
Lokalne vlasti imaju pravo na pravna sredstva radi osiguranja slobodnog obavljanja svojih dužnosti i poštovanja principa lokalne samouprave uspostavljenih ustavom ili zakonom zemlje kojoj pripadaju.
C. Zakon o principima lokalne samouprave u Federaciji Bosne i Hercegovine
("Službene novine Federacije BiH", br. 49/06 i 51/09)
II. Definicija lokalne samouprave
Član 2.
Lokalna samouprava podrazumijeva pravo i osposobljenost jedinica lokalne samouprave da, u granicama zakona, regulišu i upravljaju određenim javnim poslovima na osnovu vlastite odgovornosti i u interesu lokalnog stanovništva.
Član 3.
Lokalna samouprava se organizuje i ostvaruje u opštinama i gradovima, kao jedinicama lokalne samouprave (u daljem tekstu: jedinice lokalne samouprave), a izvršavaju je organi jedinice lokalne samouprave i građani, u skladu sa Ustavom i zakonom i statutom jedinice lokalne samouprave.
III. Samoupravni djelokrug jedinice lokalne samouprave
Član 8.
Jedinica lokalne samouprave ima vlastite nadležnosti ustanovljene ustavom i zakonom i ima pravo baviti se svim pitanjima od lokalnog značaja koja nisu isključena iz njene nadležnosti, niti dodijeljena u nadležnost neke druge vlasti na osnovu ustava i zakona.
Ona će biti samostalna u odlučivanju o pitanjima iz vlastitih nadležnosti, koje ne mogu biti ograničene ili uskraćene od federalnih ili kantonalnih vlasti, osim u slučajevima i u okvirima utvrđenim ustavom i zakonom.
U vlastite nadležnosti jedinice lokalne samouprave posebno spadaju:
(......)
- organizovanje, provođenje i odgovornost za mjere zaštite i spašavanja ljudi i materijalnih dobara od elementarnih nepogoda i prirodnih katastrofa;
(...).
Osim ukoliko zakon ne odredi da neku nadležnost treba smatrati povjerenom, nadležnost, ustanovljena ili predviđena zakonom, smatra se vlastitom nadležnosti jedinice lokalne samouprave.
Član 34.
Jedinice lokalne samouprave imaju pravo na odgovarajuće sopstvene finansijske izvore kojima lokalni organi mogu slobodno raspolagati u okviru svoje nadležnosti u skladu sa zakonom.
(...).
Finansijska sredstva jedinica lokalne samouprave bit će srazmjerna njihovim nadležnostima koje su im dodijeljene zakonom. Svaki prijenos novih funkcija biće praćen finansijskim sredstvima potrebnim za njihovo efikasno izvršavanje.
Zakonodavac je dužan pribaviti mišljenje od Saveza opština i gradova o svim pitanjima koja se odnose na dodjelu sredstava, kao i o svim promjenama zakona koje mogu utjecati na finansijske obaveze jedinica lokalne samouprave.
XI. Saradnja jedinica lokalne samouprave
Član 51.
U cilju zaštite zajedničkog interesa, kao i promovisanja i unaprjeđenja lokalne samouprave, gradovi i opštine mogu formirati saveze na nivou Bosne i Hercegovine i Federacije BiH.
Savez na nivou Federacije ima pravo:
1. djelovati kao zakonski zastupnik svojih članica pred vlastima Federacije BiH;
2. pripremati prijedloge zakona i amandmane na prijedloge zakona u cilju poboljšanja zakona i propisa koji regulišu rad jedinica lokalne samouprave;
3. davati mišljenja i prijedloge u vezi sa raspodjelom javnih prihoda u dijelu koji se odnosi na finansiranje jedinica lokalne samouprave;
4. uspostavljati kontakte i saradnju sa sličnim organizacijama u zemlji i inostranstvu, te postati član međunarodnih asocijacija.
Prava navedena u ovom članu mogu biti korištena ako Savez na nivou Federacije BiH okuplja više od dvije trećine gradova i opština u Federaciji BiH.
Član 53.
Federalne, odnosno kantonalne vlasti dužne su da razmotre inicijative, prijedloge i sugestije jedinice lokalne samouprave i o svom stavu i preduzetim aktivnostima obavijestiti jedinice lokalne samouprave u roku od 30 dana od dana prijema inicijative, prijedloga ili sugestije.
Član 56.
Federalne, odnosno kantonalne vlasti dužne su u najvećoj mogućoj mjeri konsultovati jedinice lokalne samouprave u postupku donošenja propisa koji ih se direktno tiču.
Konsultovanje, u smislu iz prethodnog stava ovog člana, federalne, odnosno kantonalne vlasti vrše putem saveza opština i gradova.
Član 59.
Prijenos poslova i nadležnosti dodijeljenih ovim Zakonom, kao i odgovornost jedinica lokalne samouprave za njihovo vršenje, počet će istovremeno sa prijenosom sredstava potrebnih za njihovo obavljanje.
D. Zakon o zaštiti od požara i vatrogastvu
("Službene novine Federacije BiH", broj 64/09)
Član 1.
Ovim zakonom se uređuje organizacija i funkcionisanje zaštite od požara i vatrogastva, planiranje i provedba mjera zaštite od požara, organizacija i funkcionisanje vatrogastva i gašenje požara (vatrogasne intervencije), stručno osposobljavanje i usavršavanje zaposlenih lica i vatrogasaca, finansiranje i druga pitanja bitna za organizaciju i funkcionisanje zaštite od požara i vatrogastva u Federaciji Bosne i Hercegovine (u daljem tekstu: Federacija).
Član 3.
Zaštita od požara i vatrogastvo čine sastavni dio jedinstvenog sistema zaštite i spašavanja ljudi i materijalnih dobara od prirodnih nepogoda i drugih nesreća (u daljem tekstu: prirodne i druge nesreće) u Federaciji koji je uređen Zakonom o zaštiti i spašavanju ljudi i materijalnih dobara od prirodnih i drugih nesreća ("Službene novine Federacije BiH", br. 39/03 i 22/06), zbog čega se zaštita od požara i vatrogastvo organizuju i funkcionišu u okviru tog sistema, a vrši se na način predviđen ovim zakonom.
Član 114.
(osporena odredba)
Zbog posebnih uslova rada, težine i prirode posla i odgovornosti za obavljanje poslova vatrogastva iz člana 68. ovog zakona, visina sredstava za plate starješine profesionalne vatrogasne jedinice, njihove zamjenike i vatrogasce u profesionalnoj vatrogasnoj jedinici tijela uprave civilne zaštite Federacije, kantona, opštine i grada, kao i za inspektore iz člana 146. stav 1., člana 148. stav 1. i člana 151. stav 3. ovog zakona, određuju se kao za državne službenike i namještenike, uvećana za 30%, a ostali službenici i namještenici na poslovima u profesionalnim vatrogasnim jedinicama imaju dodatak na platu do 20%.
Radna mjesta iz stava 1. ovog člana za koja pripada uvećanje plate za 30%, odnosno do 20%, utvrđuju se u pravilniku o platama i naknadama tijela uprave civilne zaštite Federacije, kantona, opštine i grada, a prema radnim mjestima koja su za profesionalnu vatrogasnu jedinicu utvrđena u pravilniku o unutrašnjoj organizaciji tih tijela.
E. Ustavnosudska praksa Ustavnog suda Federacije
- Presuda Ustavnog suda Federacije broj U-8/16 od 25.10.2016. godine ("Službene novine Federacije BiH", broj 96/16);
- Presuda Ustavnog suda Federacije broj U-9/16 od 30.11.2016. godine ("Službene novine Federacije BiH", broj 1/17);
- Presuda Ustavnog suda Federacije broj U-2/17 od 04.07.2017. godine ("Službene novine Federacije BiH", broj 55/17); i dr.
5. Činjenično stanje i stav Ustavnog suda Federacije
Ustavni sud Federacije smatra da u ovom predmetu nije potrebno neposredno na javnoj raspravi razjasniti pitanja od značaja za donošenje odluke, te je u skladu sa članom 12. stav 2. i članom 25. Poslovnika Ustavnog suda Federacije Bosne i Hercegovine ("Službene novine Federacije BiH", broj 40/10 i 18/16), na sjednici bez javne rasprave razmotrio navode zahtjeva podnosioca, kao i relevantne ustavne i zakonske odredbe i ustavno-sudsku praksu Ustavnog suda Federacije.
Analizom činjenica koje proizilaze iz cjelokupne dokumentacije u ovom ustavnosudskom predmetu, utvrđeno je, da je Parlament Federacije Bosne i Hercegovine donio Zakon o zaštiti od požara i vatrogastvu i to na sjednici Predstavničkog doma 29.09.2009. godine i na sjednici Doma naroda 09.07.2009. godine. Istim zakonom je propisano organizovanje i funkcionisanje zaštite od požara i vatrogastva, planiranje i provedba mjera zaštite od požara, organizovanje i funkcionisanje vatrogastva i gašenje požara (vatrogasne intervencije), stručno osposobljavanje i usavršavanje zaposlenih lica i vatrogasaca, finansiranje i druga bitna pitanja za organizovanje zaštite od požara i vatrogastva u Federaciji Bosne i Hercegovine. Isto tako je regulisano, da zaštita od požara i vatrogastvo čini sastavni dio jedinstvenog sistema zaštite i spašavanja ljudi i materijalnih dobara od prirodnih nepogoda i drugih mogućih nesreća u Federaciji Bosne i Hercegovine, koji je uređen Zakonom o zaštiti i spašavanju ljudi i materijalnih dobara od prirodnih i drugih nesreća i da su ovi poslovi od posebnog značaja za Federaciju, zbog čega se zaštita od požara i vatrogastvo organizuje i funkcioniše u okviru tog sistema. Radi bolje i efikasnije organizacije zaštite i spašavanja ljudi i materijalnih dobara, izvršena je podjela prava i dužnosti tijela Federacije, kantona, opštine i grada, sa tačno određenim nadležnostima. Analogno ovome, Zakonom o zaštiti od požara i vatrogastvu je propisano da se finansijska sredstva za potrebe zaštite od požara i vatrogastva osiguravaju u budžetu Federacije, a za potrebe zaštite od požara i vatrogastva iz nadležnosti kantona u budžetu kantona, te iz nadležnosti opštine i grada u budžetu opštine, odnosno grada. Zakonom je propisan radno-pravni status vatrogasaca i njihove naknade gdje je utvrđeno da se na radne odnose vatrogasaca koji se nalaze u profesionalnoj vatrogasnoj jedinici kantona, opština i grada, primjenjuju propisi o radnim odnosima, koji važe za državne službenike i namještenike tijela državne službe i to: za vatrogasce koji imaju visoku stručnu spremu, najmanje VII stepen, primjenjuju se odredbe Zakona o državnoj službi u Federaciji Bosne i Hercegovine ("Službene novine Federacije BiH", br. 29/03, 23/04, 39/04, 54/04, 67/05, 8/06 i 99/15)., a za vatrogasce koji imaju višu ili srednju stručnu spremu i imaju status namještenika, primjenjuju se odredbe Zakona o namještenicima u organima državne službe u Federaciji Bosne i Hercegovine ("Službene novine Federacije BiH", broj 49/05).
U konkretnom slučaju u ovom ustavnosudskom predmetu utvrđeno je da je osporenim članom Zakona ovoj jedinici lokalne samouprave nametnuta obaveza da, zbog posebnih uslova rada, težine i prirode posla i odgovornosti za obavljanje poslova vatrogastva, visina sredstava za plate zapovjednika vatrogasne jedinice, njihove zamjenike i vatrogasce u profesionalnoj vatrogasnoj jedinici tijela uprave civilne zaštite Federacije, kantona, opština i grada, kao i za inspektore, određuje se kao za državne službenike i namještenike, uvećana za 30%, a ostalim službenicima i namještenicima na poslovima u profesionalnim jedinicama dodatak na platu se određuje do 20%. Osporena odredba također predviđa da se za radna mjesta za koja je propisano uvećanje plate utvrde u pravilniku o platama i naknadama organa civilne zaštite Federacije, kantona, opštine i grada, a prema radnim mjestima koja su za profesionalnu vatrogasnu jedinicu utvrđena u pravilniku o unutrašnjoj organizaciji tih tijela. Ove zakonske norme obavezuju Opštinu Sanski Most kao poslodavca, da vrši propisane isplate sa navedenim procentima uvećanih plata, nezavisno od svojih materijalnih mogućnosti, a na štetu ostalih opštinskih zaposlenika, kojim se također iz istog opštinskog budžeta isplaćuju plate, a ta novčana sredstva nisu prenesena u budžet Opštine Sanski Most.
Pri odlučivanju o ovom zahtjevu potrebno je imati u vidu sljedeće odredbe Ustava Federacije Bosne i Hercegovine:
Odredbama člana IV.C.3.10.(3) Ustava Federacije Bosne i Hercegovine, a u vezi sa Amandmanom XCVI na Ustav Federacije Bosne i Hercegovine, propisana je zaštita prava na lokalnu samoupravu, koju osigurava Ustavni sud Federacije, a postupak pred Ustavnim sudom Federacije mogu pokrenuti, između ostalih, i opštine, pa je, kako je već konstatovano, Načelnik Opštine Sanski Most ovlašten za pokretanje postupka pred ovim Sudom.
Članom VI.2.(1) Ustava Federacije Bosne i Hercegovine, propisano je da se u opštini ostvaruje lokalna samouprava, dok je članom VII.3. u vezi sa Amandmanom XVIII na Ustav Federacije Bosne i Hercegovine propisano, da međunarodni ugovori i drugi sporazumi koji su na snazi u Bosni i Hercegovini i Federaciji, te opšta pravila međunarodnog prava, čine sastavni dio zakonodavstva Federacije, a da u slučaju nesaglasnosti međunarodnog ugovora, odnosno sporazuma i zakonodavstva, preovladava međunarodni ugovor.
Evropskom poveljom koja kao međunarodni multilateralni instrument čini dio zakonodavstva Bosne i Hercegovine, odnosno Federacije Bosne i Hercegovine, utvrđen je pravni standard ustavne i zakonske osnove lokalne samouprave, što podrazumijeva da će države potpisnice princip lokalne samouprave zasnovati zakonom, a gdje je to moguće i ustavom (član 2. Evropske povelje).
Ustavna i zakonska osnova lokalne samouprave u Federaciji Bosne i Hercegovine obuhvata koncept lokalne samouprave, djelokrug lokalne samouprave, odgovarajuću organizaciju i izvore sredstava za obavljanje poslova lokalne vlasti, kao i izvore njihovog finansiranja, uključujući i zakonsku zaštitu lokalne samouprave, što je u skladu sa Evropskom poveljom. U ocjeni osnovanosti zahtjeva podnosioca za zaštitu prava na lokalnu samoupravu zbog donošenja osporenog člana Zakona, osim relevantnih odredaba Ustava Federacije Bosne i Hercegovine i Evropske povelje, treba imati u vidu relevantne odredbe Zakona o principima lokalne samouprave, prema kojima: lokalna samouprava podrazumijeva pravo i osposobljenost lokalne samouprave da, u granicama zakona, regulišu i upravljaju određenim javnim poslovima na osnovu vlastite odgovornosti i u interesu lokalnog stanovništva (član 2. Zakona); da se lokalna samouprava organizuje i ostvaruje u opštinama i gradovima, kao jedinicama lokalne samouprave, a izvršavaju je tijela jedinice lokalne samouprave i građani, u skladu sa ustavom, zakonom i statutom jedinice lokalne samouprave (član 3. Zakona); da u vlastite nadležnosti jedinice lokalne samouprave posebno spadaju osiguranje i zaštita ljudskih prava i osnovnih sloboda u skladu sa Ustavom, ali i donošenje budžeta jedinice lokalne samouprave (član 8. Zakona); da jedinice lokalne samouprave imaju pravo na odgovarajuće sopstvene izvore kojima lokalni organi mogu slobodno raspolagati u okviru svojih nadležnosti, te da će finansijska sredstva lokalne samouprave biti srazmjerna njihovim nadležnostima koje su im dodijeljene zakonom, a da će svaki prijenos novih funkcija biti praćen finansijskim sredstvima potrebnim za njihovo izvršavanje, te, da je zakonodavac dužan pribaviti mišljenje od Saveza opšina i gradova o svim pitanjima koja se odnose na dodjelu sredstava, kao i o svim promjenama zakona koje mogu utjecati na finansijske obaveze jedinica lokalne samouprave (član 34. Zakona).
Za meritorno rješenje ove ustavnopravne stvari, je potrebno posebno uzeti u obzir i odredbe člana 56. Zakona o principima lokalne samouprave i dužnost federalnih vlasti da u najvećoj mogućoj mjeri konsultuju jedinice lokalne samouprave u postupku donošenja propisa koji ih se direktno tiču, te da se takvo konsultovanje vrši putem Saveza opština i gradova, kao i gore spomenutu obavezu donosioca zakona, da prijenos poslova i nadležnosti kao i odgovornosti dodijeljenih jedinicama lokalne samouprave za njihovo vršenje, poprati istovremenim prijenosom sredstava potrebnih za njihovo vršenje.
Analiza sadržaja osporenog člana Zakona ukazuje na zaključak da se u konkretnom slučaju radi o svojevrsnom prijenosu nove obaveze sa nivoa Federacije Bosne i Hercegovine na jedinice lokalne samouprave, koji nije praćen finansijskim sredstvima potrebnim za njihovo efikasno izvršavanje, kako je to propisano odredbom člana 34. stav 3. Zakona o principima lokalne samouprave. Zbog toga je u osporenoj odredbi morao biti predviđen način osiguranja tih sredstava. Iz navedenih razloga, u konkretnom slučaju je došlo do narušavanja principa proporcionalnosti između nadležnosti jedinice lokalne samouprave koje su joj dodijeljene zakonom i finansijskih sredstava koja su joj na raspolaganju. Ovdje treba podsjetiti i na činjenicu da nisu izvršene konsultacije sa jedinicom lokalne samouprave, na način utvrđen članom 34. stav 4. Zakona o principima lokalne samouprave, kojim je propisano da je zakonodavac dužan pribaviti mišljenje od Saveza opština i gradova o svim pitanjima koja se odnose na dodjelu sredstava kao i o svim promjenama zakona koje mogu utjecati na finansijske obaveze jedinica lokalne samouprave. Ustavni sud Federacije raspolaže sa podacima iz drugih predmeta ovog suda, da Savez opština i gradova nije bio konsultovan u postupku donošenja Zakona o zaštiti od požara i vatrogastvu, a što je utvrđeno u navedenim presudama u ustavnopravnoj praksi ovog suda.
Iz svega navedenog može se zaključiti da je osporenim članom Zakona nametnuta obaveza jedinici lokalne samouprave da se, zbog posebnih uslova rada, težine i prirode posla i odgovornosti za obavljanje poslova vatrogastva, visina sredstava za plate zapovjednika profesionalne vatrogasne jedinice, njihove zamjenike i vatrogasce u profesionalnoj vatrogasnoj jedinici tijela uprave civilne zaštite Federacije, kantona, opštine i grada, kao i za inspektore, određuju kao za državne službenike i namještenike, uvećana za 30%, Isto tako je utvrđeno da se radna mjesta za koja se predviđa uvećanje plate utvrđuju u pravilniku o platama i naknadama. Ove zakonske norme su obavezujuće naravi i obavezuju Opštinu Sanski Most kao poslodavca, da vrši propisane isplate sa navedenim procentima, nezavisno od svojih materijalnih mogućnosti, a na štetu ostalih opštinskih zaposlenika, kojim se, također iz istog opštinskog budžeta isplaćuju plate, a ta novčana sredstava su ograničena. Stoga, predviđeno uvećanje plata od 30% opterećuje budžet Opštine Sanski Most, a navedena povećanja trebaju da prate i odgovarajući izvori finansiranja, odnosno prijenos finansijskih sredstava nužan da bi se efikasno obavljale propisane zakonske obaveze iz ovog značajnog i bitnog područja za Federaciju Bosne i Hercegovine, a to je zaštita od požara i vatrogastvo.
Kada su u pitanju ostali službenici i namještenici koji rade na poslovima u profesionalnim vatrogasnim jedinicama za koje je povećanje plate propisano do 20%, Ustavni sud Federacije smatra da u konkretnom slučaju nije striktno od strane Parlamenta Federacije Bosne i Hercegovine, kao u prethodnom slučaju, propisan tačno utvrđen procenat uvećanja plate, nego okvirni maksimum. Takvo zakonsko rješenje ostavlja mogućnost Opštini Sanski Most, da imajući u vidu svoje materijalne mogućnosti svojim unutrašnjim aktima utvrdi procenat uvećanja plata koji bi lokalna zajednica mogla finansirati. Propisivanjem okvirnog maksimuma gdje se daje mogućnost opštini da utvrdi kriterije prema materijalnim mogućnostima, prema stajalištu Ustavnog suda Federacije, ne može se cijeniti kao povreda prava na lokalnu samoupravu.
Iz naprijed navedenih razloga, Ustavni sud Federacije donio je presudu kao u izreci.
Ovu presudu Ustavni sud Federacije donio je većinom glasova u sastavu: Aleksandra Martinović, predsjednica Suda, Vesna Budimir, Mirjana Čučković, dr. sc. Šahbaz Džihanović, prof. dr. Edin Muminović, i dr. sc. Kata Senjak, sudije Suda.
(Presuda Ustavnog suda FBiH, U-35/18 od 28. maja 2019. godine)
("Sl. novine FBiH", br. 40/2019)
Ustavni sud Federacije Bosne i Hercegovine, odlučujući o zahtjevu Načelnika Opštine Sanski Most za zaštitu prava na lokalnu samoupravu u vezi sa članom 114. Zakona o zaštiti od požara i vatrogastvu, na osnovu člana IV.C.3.10.(3) Ustava Federacije Bosne i Hercegovine, a u vezi sa Amandmanom XCVI na Ustav Federacije Bosne i Hercegovine, na sjednici bez javne rasprave održanoj dana 28.5.2019. godine, donio je sljedeću
PRESUDU
1. UTVRĐUJE SE da je članom 114. Zakona o zaštiti od požara i vatrogastvu ("Službene novine Federacije BiH", broj 64/09), povrijeđeno pravo na lokalnu samoupravu Opštine Sanski Most.
2. Presudu objaviti u "Službenim novinama Federacije BiH" i "Službenom glasniku Opštine Sanski Most".
Obrazloženje
1. Podnosilac zahtjeva i predmet zahtjeva
Načelnik Opštine Sanski Most (u daljem tekstu: podnosilac zahtjeva) je podnio zahtjev za zaštitu prava na lokalnu samoupravu Opštine Sanski Most, koji je zaprimljen u Ustavnom sudu Federacije Bosne i Hercegovine (u daljem tekstu: Ustavni sud Federacije) dana 25.12.2018. godine. U zahtjevu je navedeno da je odredbama člana 114. Zakona o zaštiti od požara i vatrogastvu (u daljem tekstu: osporena odredba Zakona) ovoj Opštini povrijeđeno pravo na lokalnu samoupravu iz člana 8. stav 2., čl. 53., 56. i 58. Zakona o principima lokalne samouprave u Federaciji Bosne i Hercegovine ("Službene novine Federacije BiH", br. 49/06 i 51/09, u daljem tekstu: Zakon o principima lokalne samouprave), kao i prava utvrđena članom 4. stav 6. Evropske povelje o lokalnoj samoupravi (u daljem tekstu: Evropska povelja).
Zahtjev je podnesen na osnovu ovlaštenja iz člana IV.C.3.10.(3) Ustava Federacije Bosne i Hercegovine u vezi sa Amandmanom XCVI na Ustav Federacije Bosne i Hercegovine.
2. Stranke u postupku
Stranke u postupku u ovom predmetu su na osnovu člana IV.C.3.10.(3) Ustava Federacije Bosne i Hercegovine u vezi sa Amandmanom XCVI na Ustav Federacije Bosne i Hercegovine, Načelnik Opštine Sanski Most i Parlament Federacije Bosne i Hercegovine.
3. Bitni navodi zahtjeva
Podnosilac zahtjeva navodi da je osporenom odredbom Zakona koja se odnosi na povećanje plata licima koja rade u profesionalnim vatrogasnim jedinicama i upravama civilne zaštite, povrijeđeno pravo jedinice lokalne samouprave, jer propisuje da zbog posebnih uslova rada, težine i prirode posla i odgovornosti za obavljanje tih poslova, visina sredstava za plate zapovjednika profesionalne vatrogasne jedinice, njihove zamjenike i vatrogasce u profesionalnoj vatrogasnoj jedinici, te tijelima civilne zaštite Federacije, kantona, opštine i grada, kao i inspektore, određuje kao za državne službenike i namještenike, uvećana za 30%, a da ostali službenici i namještenici na poslovima u profesionalnim vatrogasnim jedinicama imaju dodatak na platu do 20%. Radna mjesta za koja se predviđaju navedena uvećanja plate utvrđuju se u Pravilniku o platama i naknadama organa uprave civilne zaštite opštine i kantona, a prema radnim mjestima koja su za profesionalnu vatrogasnu jedinicu utvrđena Pravilnikom o unutrašnjoj organizaciji tih organa.
Podnosilac zahtjeva smatra da ovakva zakonska odredba za navedene poslove koje vrše vatrogasci i zaposlenici u civilnoj zaštiti, dovode do određenih sudskih sporova i do stvaranja disbalansa u platama namještenika i državnih službenika i kao takva djeluju destimulativno na poslove koje obavljaju drugi državni službenici i namještenici u organu uprave, iako je njihov rad, kroz rad u smjenama i u neradne dane, kao i dane praznika, posebno uređen i na taj način i vrednovan.
S tim u vezi navode da navedeno zakonsko rješenje na prisilan način obavezuje poslodavca Opštinu Sanski Most da izvrši isplatu uvećane plate nezavisno od svojih mogućnosti planiranih budžetom ove Opštine, a na štetu ostalih zaposlenika koji platu primaju iz istog budžeta, a kojima je ista ograničena budžetskim planiranjem.
Podnosilac zahtjeva navodi da Parlament Federacije Bosne i Hercegovine nije ovlašten da raspolaže sa imovinom, odnosno finansijskim sredstvima Opštine Sanski Most.
Navodi da prilikom donošenja osporene odredbe Zakona nije izvršeno konsultovanje sa ovom jedinicom lokalne samouprave, kako je to propisano članom 56. stav 2. Zakona o principima lokalne samouprave. Ističe da je u konkretnoj situaciji federalni nivo vlasti nametnuo obavezu jedinici lokalne samouprave da u skladu sa osporenim članom Zakona vrši isplatu naknade, a da prethodno nije osigurao potrebna sredstva za realizaciju navedene obaveze.
Iz navedenih razloga predlaže da Ustavni sud Federacije donese presudu kojom će utvrditi da je ovoj jedinici lokalne samouprave povrijeđeno pravo na lokalnu samoupravu iz člana 8. stav 2., i čl. 53., 56. i 58. Zakona o principima lokalne samouprave.
4. Odgovor na zahtjev
U skladu sa članom 16. Zakona o postupku pred Ustavnim sudom Federacije Bosne i Hercegovine ("Službene novine Federacije BiH", br. 6/95 i 37/03), Ustavni sud Federacije je aktima broj U- 35/18 od 14.01.2019. godine, zatražio od Predstavničkog doma i Doma naroda Parlamenta Federacije Bosne i Hercegovine da u roku od 15 dana, dostave odgovor na zahtjev.
Predstavnički dom i Dom naroda Parlamenta Federacije Bosne i Hercegovine u ostavljenom roku nisu dostavili odgovor na zahtjev podnosioca.
Ustavni sud Federacije raspolaže podacima iz drugih ustavnosudskih predmeta ovog suda da Savez opština i gradova nije bio konsultovan u postupku donošenja Zakona o zaštiti od požara i vatrogastvu (predmet broj U-21/17).
5. Relevantno pravo
A. Ustav Federacije Bosne i Hercegovine
Član VI.2. (1)
(1) U opštini se ostvaruje lokalna samouprava.
Amandman XVIII
Član VII.3. Ustava Federacije Bosne i Hercegovine mijenja se i glasi:
"Međunarodni ugovori i drugi sporazumi koji su na snazi u Bosni i Hercegovini i Federaciji, te opšta pravila međunarodnog prava čine dio zakonodavstva Federacije. U slučaju nesaglasnosti međunarodnog ugovora, odnosno sporazuma i zakonodavstva, preovladava međunarodni ugovor, odnosno sporazum".
Amandman XCVI
U članu IV.C.10 iza stava (2) dodaje se novi stav (3) koji glasi:
"(3) Zaštitu prava na lokalnu samoupravu osigurava Ustavni sud. Takav postupak pred Ustavnim sudom mogu pokrenuti opštine i gradovi, kao i udruženja opština i gradova Federacije Bosne i Hercegovine. Ustavni sud odlučuje o sporovima između jedinica lokalne samouprave i kantona ili Federacije na zahtjev opštinskog ili gradskog vijeća, načelnika opštine ili gradonačelnika grada, ili udruženja opština i gradova Federacije Bosne i Hercegovine."
Dosadašnji st. (3) i (4) postaju st. (4) i (5);
B. Evropska povelja o lokalnoj samoupravi
Član 2.
Ustavna i zakonska osnova lokalne samouprave
Princip lokalne samouprave bit će utvrđen zakonodavstvom zemlje potpisnice i gdje je to moguće - ustavom.
Član 3.
Koncept lokalne samouprave
Lokalna samouprava podrazumijeva pravo i osposobljenost lokalnih vlasti da, u granicama zakona, regulišu i rukovode znatnim dijelom javnih poslova, na osnovu vlastite odgovornosti i u interesu lokalnog stanovništva.
Član 4.
Djelokrug lokalne samouprave
1. Osnovna prava i dužnosti lokalnih vlasti bit će utvrđeni ustavom ili statutom, time se, međutim, ne sprječava prenošenje na lokalne vlasti prava i odgovornosti za specifične zadatke, u skladu sa zakonom.
2. Lokalne vlasti će, u granicama zakona, imati puno diskreciono pravo da provode svoje inicijative u vezi sa stvarima koje nisu isključene iz njihove nadležnosti, niti stavljene u nadležnost neke druge vlasti.
3. Javni poslovi će se po pravilu, vršiti prije svega od strane onih vlasti koje su najbliže građanima. Prilikom prenošenja odgovornosti na neku drugu vlast vodit će se računa o obimu i prirodi posla, kao i o zahtjevima efikasnosti i ekonomičnosti.
4. Prava povjerena lokalnim vlastima će po pravilu biti puna i isključiva. Ona ne smiju biti uskraćena ili ograničena od strane neke druge - centralne ili regionalne vlasti, osim u slučajevima predviđenim zakonom.
5. U slučajevima prenošenja ovlaštenja sa centralnih ili regionalnih na lokalne vlasti, lokalnim vlastima će, u što je moguće većoj mjeri, biti dozvoljeno da prilagođavaju njihovo provođenje u lokalnim uslovima.
6. Lokalne vlasti će biti konsultovane, u najvećoj mogućoj mjeri, pravovremeno i na odgovarajući način, u procesu planiranja i donošenja odluka o svim stvarima koje ih se direktno tiču.
(...).
Član 11.
Zakonska zaštita lokalne samouprave
Lokalne vlasti imaju pravo na pravna sredstva radi osiguranja slobodnog obavljanja svojih dužnosti i poštovanja principa lokalne samouprave uspostavljenih ustavom ili zakonom zemlje kojoj pripadaju.
C. Zakon o principima lokalne samouprave u Federaciji Bosne i Hercegovine
("Službene novine Federacije BiH", br. 49/06 i 51/09)
II. Definicija lokalne samouprave
Član 2.
Lokalna samouprava podrazumijeva pravo i osposobljenost jedinica lokalne samouprave da, u granicama zakona, regulišu i upravljaju određenim javnim poslovima na osnovu vlastite odgovornosti i u interesu lokalnog stanovništva.
Član 3.
Lokalna samouprava se organizuje i ostvaruje u opštinama i gradovima, kao jedinicama lokalne samouprave (u daljem tekstu: jedinice lokalne samouprave), a izvršavaju je organi jedinice lokalne samouprave i građani, u skladu sa Ustavom i zakonom i statutom jedinice lokalne samouprave.
III. Samoupravni djelokrug jedinice lokalne samouprave
Član 8.
Jedinica lokalne samouprave ima vlastite nadležnosti ustanovljene ustavom i zakonom i ima pravo baviti se svim pitanjima od lokalnog značaja koja nisu isključena iz njene nadležnosti, niti dodijeljena u nadležnost neke druge vlasti na osnovu ustava i zakona.
Ona će biti samostalna u odlučivanju o pitanjima iz vlastitih nadležnosti, koje ne mogu biti ograničene ili uskraćene od federalnih ili kantonalnih vlasti, osim u slučajevima i u okvirima utvrđenim ustavom i zakonom.
U vlastite nadležnosti jedinice lokalne samouprave posebno spadaju:
(......)
- organizovanje, provođenje i odgovornost za mjere zaštite i spašavanja ljudi i materijalnih dobara od elementarnih nepogoda i prirodnih katastrofa;
(...).
Osim ukoliko zakon ne odredi da neku nadležnost treba smatrati povjerenom, nadležnost, ustanovljena ili predviđena zakonom, smatra se vlastitom nadležnosti jedinice lokalne samouprave.
Član 34.
Jedinice lokalne samouprave imaju pravo na odgovarajuće sopstvene finansijske izvore kojima lokalni organi mogu slobodno raspolagati u okviru svoje nadležnosti u skladu sa zakonom.
(...).
Finansijska sredstva jedinica lokalne samouprave bit će srazmjerna njihovim nadležnostima koje su im dodijeljene zakonom. Svaki prijenos novih funkcija biće praćen finansijskim sredstvima potrebnim za njihovo efikasno izvršavanje.
Zakonodavac je dužan pribaviti mišljenje od Saveza opština i gradova o svim pitanjima koja se odnose na dodjelu sredstava, kao i o svim promjenama zakona koje mogu utjecati na finansijske obaveze jedinica lokalne samouprave.
XI. Saradnja jedinica lokalne samouprave
Član 51.
U cilju zaštite zajedničkog interesa, kao i promovisanja i unaprjeđenja lokalne samouprave, gradovi i opštine mogu formirati saveze na nivou Bosne i Hercegovine i Federacije BiH.
Savez na nivou Federacije ima pravo:
1. djelovati kao zakonski zastupnik svojih članica pred vlastima Federacije BiH;
2. pripremati prijedloge zakona i amandmane na prijedloge zakona u cilju poboljšanja zakona i propisa koji regulišu rad jedinica lokalne samouprave;
3. davati mišljenja i prijedloge u vezi sa raspodjelom javnih prihoda u dijelu koji se odnosi na finansiranje jedinica lokalne samouprave;
4. uspostavljati kontakte i saradnju sa sličnim organizacijama u zemlji i inostranstvu, te postati član međunarodnih asocijacija.
Prava navedena u ovom članu mogu biti korištena ako Savez na nivou Federacije BiH okuplja više od dvije trećine gradova i opština u Federaciji BiH.
Član 53.
Federalne, odnosno kantonalne vlasti dužne su da razmotre inicijative, prijedloge i sugestije jedinice lokalne samouprave i o svom stavu i preduzetim aktivnostima obavijestiti jedinice lokalne samouprave u roku od 30 dana od dana prijema inicijative, prijedloga ili sugestije.
Član 56.
Federalne, odnosno kantonalne vlasti dužne su u najvećoj mogućoj mjeri konsultovati jedinice lokalne samouprave u postupku donošenja propisa koji ih se direktno tiču.
Konsultovanje, u smislu iz prethodnog stava ovog člana, federalne, odnosno kantonalne vlasti vrše putem saveza opština i gradova.
Član 59.
Prijenos poslova i nadležnosti dodijeljenih ovim Zakonom, kao i odgovornost jedinica lokalne samouprave za njihovo vršenje, počet će istovremeno sa prijenosom sredstava potrebnih za njihovo obavljanje.
D. Zakon o zaštiti od požara i vatrogastvu
("Službene novine Federacije BiH", broj 64/09)
Član 1.
Ovim zakonom se uređuje organizacija i funkcionisanje zaštite od požara i vatrogastva, planiranje i provedba mjera zaštite od požara, organizacija i funkcionisanje vatrogastva i gašenje požara (vatrogasne intervencije), stručno osposobljavanje i usavršavanje zaposlenih lica i vatrogasaca, finansiranje i druga pitanja bitna za organizaciju i funkcionisanje zaštite od požara i vatrogastva u Federaciji Bosne i Hercegovine (u daljem tekstu: Federacija).
Član 3.
Zaštita od požara i vatrogastvo čine sastavni dio jedinstvenog sistema zaštite i spašavanja ljudi i materijalnih dobara od prirodnih nepogoda i drugih nesreća (u daljem tekstu: prirodne i druge nesreće) u Federaciji koji je uređen Zakonom o zaštiti i spašavanju ljudi i materijalnih dobara od prirodnih i drugih nesreća ("Službene novine Federacije BiH", br. 39/03 i 22/06), zbog čega se zaštita od požara i vatrogastvo organizuju i funkcionišu u okviru tog sistema, a vrši se na način predviđen ovim zakonom.
Član 114.
(osporena odredba)
Zbog posebnih uslova rada, težine i prirode posla i odgovornosti za obavljanje poslova vatrogastva iz člana 68. ovog zakona, visina sredstava za plate starješine profesionalne vatrogasne jedinice, njihove zamjenike i vatrogasce u profesionalnoj vatrogasnoj jedinici tijela uprave civilne zaštite Federacije, kantona, opštine i grada, kao i za inspektore iz člana 146. stav 1., člana 148. stav 1. i člana 151. stav 3. ovog zakona, određuju se kao za državne službenike i namještenike, uvećana za 30%, a ostali službenici i namještenici na poslovima u profesionalnim vatrogasnim jedinicama imaju dodatak na platu do 20%.
Radna mjesta iz stava 1. ovog člana za koja pripada uvećanje plate za 30%, odnosno do 20%, utvrđuju se u pravilniku o platama i naknadama tijela uprave civilne zaštite Federacije, kantona, opštine i grada, a prema radnim mjestima koja su za profesionalnu vatrogasnu jedinicu utvrđena u pravilniku o unutrašnjoj organizaciji tih tijela.
E. Ustavnosudska praksa Ustavnog suda Federacije
- Presuda Ustavnog suda Federacije broj U-8/16 od 25.10.2016. godine ("Službene novine Federacije BiH", broj 96/16);
- Presuda Ustavnog suda Federacije broj U-9/16 od 30.11.2016. godine ("Službene novine Federacije BiH", broj 1/17);
- Presuda Ustavnog suda Federacije broj U-2/17 od 04.07.2017. godine ("Službene novine Federacije BiH", broj 55/17); i dr.
5. Činjenično stanje i stav Ustavnog suda Federacije
Ustavni sud Federacije smatra da u ovom predmetu nije potrebno neposredno na javnoj raspravi razjasniti pitanja od značaja za donošenje odluke, te je u skladu sa članom 12. stav 2. i članom 25. Poslovnika Ustavnog suda Federacije Bosne i Hercegovine ("Službene novine Federacije BiH", broj 40/10 i 18/16), na sjednici bez javne rasprave razmotrio navode zahtjeva podnosioca, kao i relevantne ustavne i zakonske odredbe i ustavno-sudsku praksu Ustavnog suda Federacije.
Analizom činjenica koje proizilaze iz cjelokupne dokumentacije u ovom ustavnosudskom predmetu, utvrđeno je, da je Parlament Federacije Bosne i Hercegovine donio Zakon o zaštiti od požara i vatrogastvu i to na sjednici Predstavničkog doma 29.09.2009. godine i na sjednici Doma naroda 09.07.2009. godine. Istim zakonom je propisano organizovanje i funkcionisanje zaštite od požara i vatrogastva, planiranje i provedba mjera zaštite od požara, organizovanje i funkcionisanje vatrogastva i gašenje požara (vatrogasne intervencije), stručno osposobljavanje i usavršavanje zaposlenih lica i vatrogasaca, finansiranje i druga bitna pitanja za organizovanje zaštite od požara i vatrogastva u Federaciji Bosne i Hercegovine. Isto tako je regulisano, da zaštita od požara i vatrogastvo čini sastavni dio jedinstvenog sistema zaštite i spašavanja ljudi i materijalnih dobara od prirodnih nepogoda i drugih mogućih nesreća u Federaciji Bosne i Hercegovine, koji je uređen Zakonom o zaštiti i spašavanju ljudi i materijalnih dobara od prirodnih i drugih nesreća i da su ovi poslovi od posebnog značaja za Federaciju, zbog čega se zaštita od požara i vatrogastvo organizuje i funkcioniše u okviru tog sistema. Radi bolje i efikasnije organizacije zaštite i spašavanja ljudi i materijalnih dobara, izvršena je podjela prava i dužnosti tijela Federacije, kantona, opštine i grada, sa tačno određenim nadležnostima. Analogno ovome, Zakonom o zaštiti od požara i vatrogastvu je propisano da se finansijska sredstva za potrebe zaštite od požara i vatrogastva osiguravaju u budžetu Federacije, a za potrebe zaštite od požara i vatrogastva iz nadležnosti kantona u budžetu kantona, te iz nadležnosti opštine i grada u budžetu opštine, odnosno grada. Zakonom je propisan radno-pravni status vatrogasaca i njihove naknade gdje je utvrđeno da se na radne odnose vatrogasaca koji se nalaze u profesionalnoj vatrogasnoj jedinici kantona, opština i grada, primjenjuju propisi o radnim odnosima, koji važe za državne službenike i namještenike tijela državne službe i to: za vatrogasce koji imaju visoku stručnu spremu, najmanje VII stepen, primjenjuju se odredbe Zakona o državnoj službi u Federaciji Bosne i Hercegovine ("Službene novine Federacije BiH", br. 29/03, 23/04, 39/04, 54/04, 67/05, 8/06 i 99/15)., a za vatrogasce koji imaju višu ili srednju stručnu spremu i imaju status namještenika, primjenjuju se odredbe Zakona o namještenicima u organima državne službe u Federaciji Bosne i Hercegovine ("Službene novine Federacije BiH", broj 49/05).
U konkretnom slučaju u ovom ustavnosudskom predmetu utvrđeno je da je osporenim članom Zakona ovoj jedinici lokalne samouprave nametnuta obaveza da, zbog posebnih uslova rada, težine i prirode posla i odgovornosti za obavljanje poslova vatrogastva, visina sredstava za plate zapovjednika vatrogasne jedinice, njihove zamjenike i vatrogasce u profesionalnoj vatrogasnoj jedinici tijela uprave civilne zaštite Federacije, kantona, opština i grada, kao i za inspektore, određuje se kao za državne službenike i namještenike, uvećana za 30%, a ostalim službenicima i namještenicima na poslovima u profesionalnim jedinicama dodatak na platu se određuje do 20%. Osporena odredba također predviđa da se za radna mjesta za koja je propisano uvećanje plate utvrde u pravilniku o platama i naknadama organa civilne zaštite Federacije, kantona, opštine i grada, a prema radnim mjestima koja su za profesionalnu vatrogasnu jedinicu utvrđena u pravilniku o unutrašnjoj organizaciji tih tijela. Ove zakonske norme obavezuju Opštinu Sanski Most kao poslodavca, da vrši propisane isplate sa navedenim procentima uvećanih plata, nezavisno od svojih materijalnih mogućnosti, a na štetu ostalih opštinskih zaposlenika, kojim se također iz istog opštinskog budžeta isplaćuju plate, a ta novčana sredstva nisu prenesena u budžet Opštine Sanski Most.
Pri odlučivanju o ovom zahtjevu potrebno je imati u vidu sljedeće odredbe Ustava Federacije Bosne i Hercegovine:
Odredbama člana IV.C.3.10.(3) Ustava Federacije Bosne i Hercegovine, a u vezi sa Amandmanom XCVI na Ustav Federacije Bosne i Hercegovine, propisana je zaštita prava na lokalnu samoupravu, koju osigurava Ustavni sud Federacije, a postupak pred Ustavnim sudom Federacije mogu pokrenuti, između ostalih, i opštine, pa je, kako je već konstatovano, Načelnik Opštine Sanski Most ovlašten za pokretanje postupka pred ovim Sudom.
Članom VI.2.(1) Ustava Federacije Bosne i Hercegovine, propisano je da se u opštini ostvaruje lokalna samouprava, dok je članom VII.3. u vezi sa Amandmanom XVIII na Ustav Federacije Bosne i Hercegovine propisano, da međunarodni ugovori i drugi sporazumi koji su na snazi u Bosni i Hercegovini i Federaciji, te opšta pravila međunarodnog prava, čine sastavni dio zakonodavstva Federacije, a da u slučaju nesaglasnosti međunarodnog ugovora, odnosno sporazuma i zakonodavstva, preovladava međunarodni ugovor.
Evropskom poveljom koja kao međunarodni multilateralni instrument čini dio zakonodavstva Bosne i Hercegovine, odnosno Federacije Bosne i Hercegovine, utvrđen je pravni standard ustavne i zakonske osnove lokalne samouprave, što podrazumijeva da će države potpisnice princip lokalne samouprave zasnovati zakonom, a gdje je to moguće i ustavom (član 2. Evropske povelje).
Ustavna i zakonska osnova lokalne samouprave u Federaciji Bosne i Hercegovine obuhvata koncept lokalne samouprave, djelokrug lokalne samouprave, odgovarajuću organizaciju i izvore sredstava za obavljanje poslova lokalne vlasti, kao i izvore njihovog finansiranja, uključujući i zakonsku zaštitu lokalne samouprave, što je u skladu sa Evropskom poveljom. U ocjeni osnovanosti zahtjeva podnosioca za zaštitu prava na lokalnu samoupravu zbog donošenja osporenog člana Zakona, osim relevantnih odredaba Ustava Federacije Bosne i Hercegovine i Evropske povelje, treba imati u vidu relevantne odredbe Zakona o principima lokalne samouprave, prema kojima: lokalna samouprava podrazumijeva pravo i osposobljenost lokalne samouprave da, u granicama zakona, regulišu i upravljaju određenim javnim poslovima na osnovu vlastite odgovornosti i u interesu lokalnog stanovništva (član 2. Zakona); da se lokalna samouprava organizuje i ostvaruje u opštinama i gradovima, kao jedinicama lokalne samouprave, a izvršavaju je tijela jedinice lokalne samouprave i građani, u skladu sa ustavom, zakonom i statutom jedinice lokalne samouprave (član 3. Zakona); da u vlastite nadležnosti jedinice lokalne samouprave posebno spadaju osiguranje i zaštita ljudskih prava i osnovnih sloboda u skladu sa Ustavom, ali i donošenje budžeta jedinice lokalne samouprave (član 8. Zakona); da jedinice lokalne samouprave imaju pravo na odgovarajuće sopstvene izvore kojima lokalni organi mogu slobodno raspolagati u okviru svojih nadležnosti, te da će finansijska sredstva lokalne samouprave biti srazmjerna njihovim nadležnostima koje su im dodijeljene zakonom, a da će svaki prijenos novih funkcija biti praćen finansijskim sredstvima potrebnim za njihovo izvršavanje, te, da je zakonodavac dužan pribaviti mišljenje od Saveza opšina i gradova o svim pitanjima koja se odnose na dodjelu sredstava, kao i o svim promjenama zakona koje mogu utjecati na finansijske obaveze jedinica lokalne samouprave (član 34. Zakona).
Za meritorno rješenje ove ustavnopravne stvari, je potrebno posebno uzeti u obzir i odredbe člana 56. Zakona o principima lokalne samouprave i dužnost federalnih vlasti da u najvećoj mogućoj mjeri konsultuju jedinice lokalne samouprave u postupku donošenja propisa koji ih se direktno tiču, te da se takvo konsultovanje vrši putem Saveza opština i gradova, kao i gore spomenutu obavezu donosioca zakona, da prijenos poslova i nadležnosti kao i odgovornosti dodijeljenih jedinicama lokalne samouprave za njihovo vršenje, poprati istovremenim prijenosom sredstava potrebnih za njihovo vršenje.
Analiza sadržaja osporenog člana Zakona ukazuje na zaključak da se u konkretnom slučaju radi o svojevrsnom prijenosu nove obaveze sa nivoa Federacije Bosne i Hercegovine na jedinice lokalne samouprave, koji nije praćen finansijskim sredstvima potrebnim za njihovo efikasno izvršavanje, kako je to propisano odredbom člana 34. stav 3. Zakona o principima lokalne samouprave. Zbog toga je u osporenoj odredbi morao biti predviđen način osiguranja tih sredstava. Iz navedenih razloga, u konkretnom slučaju je došlo do narušavanja principa proporcionalnosti između nadležnosti jedinice lokalne samouprave koje su joj dodijeljene zakonom i finansijskih sredstava koja su joj na raspolaganju. Ovdje treba podsjetiti i na činjenicu da nisu izvršene konsultacije sa jedinicom lokalne samouprave, na način utvrđen članom 34. stav 4. Zakona o principima lokalne samouprave, kojim je propisano da je zakonodavac dužan pribaviti mišljenje od Saveza opština i gradova o svim pitanjima koja se odnose na dodjelu sredstava kao i o svim promjenama zakona koje mogu utjecati na finansijske obaveze jedinica lokalne samouprave. Ustavni sud Federacije raspolaže sa podacima iz drugih predmeta ovog suda, da Savez opština i gradova nije bio konsultovan u postupku donošenja Zakona o zaštiti od požara i vatrogastvu, a što je utvrđeno u navedenim presudama u ustavnopravnoj praksi ovog suda.
Iz svega navedenog može se zaključiti da je osporenim članom Zakona nametnuta obaveza jedinici lokalne samouprave da se, zbog posebnih uslova rada, težine i prirode posla i odgovornosti za obavljanje poslova vatrogastva, visina sredstava za plate zapovjednika profesionalne vatrogasne jedinice, njihove zamjenike i vatrogasce u profesionalnoj vatrogasnoj jedinici tijela uprave civilne zaštite Federacije, kantona, opštine i grada, kao i za inspektore, određuju kao za državne službenike i namještenike, uvećana za 30%, Isto tako je utvrđeno da se radna mjesta za koja se predviđa uvećanje plate utvrđuju u pravilniku o platama i naknadama. Ove zakonske norme su obavezujuće naravi i obavezuju Opštinu Sanski Most kao poslodavca, da vrši propisane isplate sa navedenim procentima, nezavisno od svojih materijalnih mogućnosti, a na štetu ostalih opštinskih zaposlenika, kojim se, također iz istog opštinskog budžeta isplaćuju plate, a ta novčana sredstava su ograničena. Stoga, predviđeno uvećanje plata od 30% opterećuje budžet Opštine Sanski Most, a navedena povećanja trebaju da prate i odgovarajući izvori finansiranja, odnosno prijenos finansijskih sredstava nužan da bi se efikasno obavljale propisane zakonske obaveze iz ovog značajnog i bitnog područja za Federaciju Bosne i Hercegovine, a to je zaštita od požara i vatrogastvo.
Kada su u pitanju ostali službenici i namještenici koji rade na poslovima u profesionalnim vatrogasnim jedinicama za koje je povećanje plate propisano do 20%, Ustavni sud Federacije smatra da u konkretnom slučaju nije striktno od strane Parlamenta Federacije Bosne i Hercegovine, kao u prethodnom slučaju, propisan tačno utvrđen procenat uvećanja plate, nego okvirni maksimum. Takvo zakonsko rješenje ostavlja mogućnost Opštini Sanski Most, da imajući u vidu svoje materijalne mogućnosti svojim unutrašnjim aktima utvrdi procenat uvećanja plata koji bi lokalna zajednica mogla finansirati. Propisivanjem okvirnog maksimuma gdje se daje mogućnost opštini da utvrdi kriterije prema materijalnim mogućnostima, prema stajalištu Ustavnog suda Federacije, ne može se cijeniti kao povreda prava na lokalnu samoupravu.
Iz naprijed navedenih razloga, Ustavni sud Federacije donio je presudu kao u izreci.
Ovu presudu Ustavni sud Federacije donio je većinom glasova u sastavu: Aleksandra Martinović, predsjednica Suda, Vesna Budimir, Mirjana Čučković, dr. sc. Šahbaz Džihanović, prof. dr. Edin Muminović, i dr. sc. Kata Senjak, sudije Suda.
(Presuda Ustavnog suda FBiH, U-35/18 od 28. maja 2019. godine)
