PRESUDA BROJ: U-27/18
("Sl. novine FBiH", br. 40/2019)
Ustavni sud Federacije Bosne i Hercegovine, odlučujući o zahtjevu Gradonačelnika Grada Zenica za zaštitu prava na lokalnu samoupravu u vezi sa članom 72a. Zakona o matičnim knjigama, na osnovu člana IV.C.3.10. (3) Ustava Federacije Bosne i Hercegovine, a u vezi sa Amandmanom XCVI na Ustav Federacije Bosne i Hercegovine, na sjednici bez javne rasprave održanoj dana 07.05.2019. godine, donio je
PRESUDU
1. UTVRĐUJE SE da je članom 72a. Zakona o matičnim knjigama ("Službene novine Federacije BiH", br. 37/12 i 80/14) povrijeđeno pravo na lokalnu samoupravu Grada Zenica.
2. Presudu objaviti u "Službenim novinama Federacije BiH" i "Službenim novinama Grada Zenica".
Obrazloženje
1. Podnosilac zahtjeva i predmet zahtjeva
Gradonačelnik Grada Zenica (u daljem tekstu: podnosilac zahtjeva) je podneskom broj 02-49-1014/18, od 17.09.2018. godine podnio zahtjev za zaštitu prava na lokalnu samoupravu Grada Zenica, koji je zaprimljen u Ustavnom sudu Federacije Bosne i Hercegovine (u daljem tekstu: Ustavni sud Federacije) dana 20.09.2018. godine. U zahtjevu je navedeno da je odredbom člana 72a. Zakona o matičnim knjigama (u daljem tekstu: osporeni član Zakona) Gradu Zenica povrijeđeno pravo na lokalnu samoupravu iz člana 8. stav 2. i čl. 53. i 56. Zakona o principima lokalne samouprave u Federaciji Bosne i Hercegovine ("Službene novine Federacije BiH", br. 49/06 i 51/09, u daljem tekstu: Zakon o principima lokalne samouprave), kao i prava utvrđena članom 4. stav 6. Evropske povelje o lokalnoj samoupravi (u daljem tekstu: Evropska povelja).
Zahtjev je podnesen na osnovu ovlaštenja iz člana IV.C.3.10.(3) Ustava Federacije Bosne i Hercegovine u vezi sa Amandmanom XCVI na Ustav Federacije Bosne i Hercegovine.
2. Stranke u postupku
Stranke u postupku u ovom predmetu na osnovu člana IV.C.3.10.(3) Ustava Federacije Bosne i Hercegovine, a u vezi sa Amandmanom XCVI na Ustav Federacije Bosne i Hercegovine su Gradonačelnik Grada Zenica, kao podnosilac zahtjeva i Parlament Federacije Bosne i Hercegovine, kao donosilac osporenog člana Zakona.
3. Bitni navodi zahtjeva
Podnosilac zahtjeva navodi da je osporenim članom Zakona, propisano da poslovi vođenja, ažuriranja, čuvanja i rješavanja svih pitanja u oblasti matičnih knjiga i matičnog registra predstavljaju iznimno važan i poseban javni interes, kao i lični interes građana, te da da se radi o osnovnim i najvažnijim evidencijama o ličnim stanjima građana u Federaciji Bosne i Hercegovine. Osporenim članom se dalje utvrđuje da se rad na takvim poslovima mora obavljati uz stalni pojačan stepen psihičkog i fizičkog napora, odgovornosti matičara i drugih službenih lica u obavljanju tih poslova koji moraju biti tačni i ažurni. Zatim, se utvrđuje da se sredstva za plate stiču pod istim uslovima koji vrijede za državne službenike i namještenike u opštinskim i gradskim službama za upravu, odnosno za razinu kantona i Federacije prema kantonalnim i federalnim tijelima uprave uvećavaju od 10% do 20% osnovne plate.
Podnosilac zahtjeva smatra da je osporenim članom Zakona, Gradu Zenica povrijeđeno pravo na lokalnu samoupravu iz člana 8. stav 2. i čl. 53. i 56. Zakon o principima lokalne samouprave, kao i prava utvrđena članom 4. stav 6. Evropske povelje.
U obrazloženju zahtjeva se navodi da je Ustavom Federacije Bosne i Hercegovine, Evropskom poveljom i Zakonom o principima lokalne samouprave definisan ustavno-pravni položaj grada kao jedinice lokalne samouprave, a što je utvrđeno i Statutom Grada Zenica ("Službene novine Grada Zenica", broj 5/15). Ustavom Federacije Bosne i Hercegovine propisana su primarna obilježja lokalne samouprave u koja spadaju: autonomija i samostalnost, decentralizacija i demokratizacija. Lokalna samouprava predstavlja samostalno uređivanje i rješavanje životnih potreba stanovništva u formi organizovanog, ali i od države autonomnog načina vršenja tih djelatnosti. U vezi sa naprijed navedenim, podnosilac zahtjeva citira odredbe člana 4. stav 6. Evropske povelje, te odredbe člana 8. stav 2. i čl. 53. i 56. Zakona o principima lokalne samouprave.
Naime, osporenim članom Zakona, bez prethodnih konsultacija sa jedinicom lokalne samouprave i prenošenjem poslova i nadležnosti, kao i odgovornosti u pogledu posebnih uslova rada i odgovornosti, kao osnova za vrednovanje poslova vođenja, ažuriranja, čuvanja i rješavanja svih pitanja u oblasti matičnih knjiga i matičnog registra, Gradu Zenica su nametnute dodatne materijalne obaveze. Ove obaveze se odnose na isplatu uvećane plate od 10% do 20% od osnovne plate zaposlenicima koji rade na poslovima matičara u gradskom organu uprave. Primjena osporenog člana Zakona dovela je do disbalansa u platama namještenika i državnih službenika i ista djeluje destimulirajuće na posao koji obavljaju ostali državni službenici i namještenici. Osim toga, ova zakonska odredba prisiljava poslodavca Grad Zenicu da izvrši isplatu uvećane plate nezavisno od svojih mogućnosti, a na štetu ostalih izvršilaca koji platu primaju iz budžeta kojim je ograničena masa namijenjena za plate zaposlenih u gradskim organima uprave. Pri donošenju osporenog člana Zakona, Grad Zenica, kao jedinica lokalne samouprave nije konsultovana, a što je protivno sa članom 8. stav 2. i čl. 53. i 56. Zakona o principima lokalne samouprave. Dakle, imajući u vidu ustavno-pravni položaj grada i principe na kojima je zasnovan, a posebno princip samostalnosti u odlučivanju u okviru vlastitih karakteristika koje obuhvataju autonomiju, decentralizaciju koji moraju biti puni i isključivi i koje ne smije uskraćivati niti ograničiti druga vlast, podnosilac smatra da je ovaj zahtjev osnovan.
4. Bitni navodi odgovora na zahtjev
U skladu sa članom 16. Zakona o postupku pred Ustavnim sudom Federacije Bosne i Hercegovine ("Službene novine Federacije BiH", br. 6/95 i 37/03), Ustavni sud Federacije je aktom broj U-27/18 od 24.09.2018. godine zatražio od Predstavničkog doma i Doma naroda Parlamenta Federacije Bosne i Hercegovine da u roku od 15 dana dostave odgovore na zahtjev podnosioca.
Traženi odgovori nisu dostavljeni.
Također, u skladu sa članom 17. Zakona o postupku pred Ustavnim sudom Federacije Bosne i Hercegovine, Ustavni sud Federacije je od Saveza opština i gradova Federacije Bosne i Hercegovine (u daljem tekstu: Savez opština i gradova), zatražio podatke, da li su, i na koji način, sudjelovali u postupku konsultacija u ime ove jedinice lokalne samouprave u toku priprema, odnosno donošenja Zakona o matičnim knjigama. Odgovor je u ostavljenom roku dostavio Savez opština i gradova, aktom broj 399/18 od 28.09.2018. godine. U odgovoru se navodi da je Savez opština i gradova bio konsultovan u postupku donošenja osnovnog Zakona o matičnim knjigama ("Službene novine Federacije BiH", broj 37/12), na način da je Federalno ministarstvo unutrašnjih poslova dostavilo Savezu opština i gradova Nacrt zakona o matičnim knjigama uz akt broj 01-03-02-1-41 od 25.05.2011. godine, radi davanja prijedloga, primjedbi i sugestija, te da je isto Ministarstvo dostavilo ovom Savezu obavijest o održavanju javne rasprave o navedenom Nacrtu zakona. U vezi sa navedenim Predsjedništvo Saveza opština i gradova je Nacrt predmetnog Zakona ocijenilo solidnom osnovom za dalju raspravu, uz preporuku da se članice Saveza (opštine/gradovi) aktivno uključe u javnu raspravu sa ciljem izrade što boljeg teksta Prijedloga zakona o matičnim knjigama. Međutim, kada je u pitanju Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o matičnim knjigama ("Službene novine Federacije BiH", broj 80/14), Savez opština i gradova nije bio konsultovan u postupku donošenja istog.
5. Relevantno pravo
A. Ustav Federacije Bosne i Hercegovine
Amandman XVI
U Ustavu Federacije Bosne i Hercegovine, iza poglavlja: "VI - OPŠTINSKE VLASTI", dodaje se novo poglavlje, koje glasi:
"VI.A. GRADSKE VLASTI
Za područje dvije ili više opština koje su urbano i teritorijalno povezane svakodnevnim potrebama građana, formira se grad kao jedinica lokalne uprave i samouprave, u skladu sa federalnim zakonom. Odgovornosti grada obuhvataju: a) finansije i poreznu politiku, u skladu sa federalnim i kantonalnim zakonima, b) zajedničku infrastrukturu, c) urbanističko planiranje, d) javni saobraćaj, e) druge nadležnosti koje gradu provjeri kanton, odnosno prenesu opštine.
(...)
Amandman XVIII
Član VII.3. Ustava Federacije Bosne i Hercegovine mijenja se i glasi:
"Međunarodni ugovori i drugi sporazumi koji su na snazi u Bosni i Hercegovine i Federacije, te opšta pravila međunarodnog prava čine dio zakonodavstva Federacije. U slučaju nesaglasja međunarodnog ugovora, odnosno sporazuma i zakonodavstva, prevladava međunarodni ugovor, odnosno sporazum."
Amandman XCVI
U članu IV.C.10. iza stava (2) dodaje se novi stav (3) koji glasi:
"(3) Zaštitu prava na lokalnu samoupravu osigurava Ustavni sud. Takav postupak pred Ustavnim sudom mogu pokrenuti opštine i gradovi, kao i udruženja opština i gradova Federacije Bosne i Hercegovine. Ustavni sud odlučuje o sporovima između jedinica lokalne samouprave i kantona ili Federacije na zahtjev opštinskog ili gradskog vijeća, načelnika opštine ili gradonačelnika grada, ili udruženja opština i gradova Federacije Bosne i Hercegovine."
Dosadašnji st. (3) i (4) postaju st. (4) i (5);
B. Evropska povelja o lokalnoj samoupravi
Član 2.
Ustavna i zakonska osnova lokalne samouprave
Princip lokalne samouprave bit će utvrđen zakonodavstvom zemlje potpisnice i, gdje je to moguće - ustavom.
Član 3. stav 1.
Koncept lokalne samouprave
1. Lokalna samouprava podrazumijeva pravo i osposobljenost lokalnih vlasti da, u granicama zakona, regulišu i rukovode znatnim dijelom javnih poslova, na osnovu vlastite odgovornosti i u interesu lokalnog stanovništva.
Član 4.
Djelokrug lokalne samouprave
1. Osnovna prava i dužnosti lokalnih vlasti bit će utvrđeni ustavom ili statutom, time se, međutim, ne sprječava prenošenje na lokalne vlasti prava i odgovornosti za specifične zadatke, u skladu sa zakonom.
2. Lokalne vlasti će, u granicama zakona, imati puno diskreciono pravo da provode svoje inicijative u vezi sa stvarima koje nisu isključene iz njihove nadležnosti, niti stavljene u nadležnost neke druge vlasti.
3. Javni poslovi će se po pravilu, vršiti prije svega od strane onih vlasti koje su najbliže građanima. Prilikom prenošenja odgovornosti na neku drugu vlast vodit će se računa o obimu i prirodi posla, kao i o zahtjevima efikasnosti i ekonomičnosti.
4. Prava povjerena lokalnim vlastima će po pravilu biti puna i isključiva. Ona ne smiju biti uskraćena ili ograničena od strane neke druge - središnje ili regionalne vlasti, osim u slučajevima predviđenim zakonom.
5. U slučajevima prenošenja ovlaštenja sa središnjih ili regionalnih na lokalne vlasti, lokalnim vlastima će, u što je moguće većoj mjeri, biti dozvoljeno da prilagođavaju njihovo provođenje u lokalnim uslovima.
6. Lokalne vlasti će biti konsultovane, u najvećoj mogućoj mjeri, pravovremeno i na odgovarajući način, u procesu planiranja i donošenja odluka o svim stvarima koje ih se direktno tiču.
Član 6. stav 1.
Odgovarajuća organizacija uprave i izvori sredstava za obavljanje poslova lokalne vlasti
1. U mjeri u kojoj to nije u sukobu s opštim statutarnim odredbama, lokalne vlasti će imati mogućnost da određuju vlastitu internu upravnu strukturu, u cilju njenog prilagođavanja lokalnim potrebama i efikasnog rukovođenja radom organa uprave.
Član 9. st. 1., 2., 4., 5., 6. i 7.
Izvori finansiranja lokalnih vlasti
1. Lokalne vlasti će, u skladu sa ekonomskom politikom zemlje, imati pravo na odgovarajuće vlastite izvore finansiranja kojima će raspolagati slobodno, u okviru svojih ovlaštenja.
2. Izvori finansiranja lokalnih vlasti će biti primjereni njihovim dužnostima koje propisuju ustav i zakon.
(...)
4. Sistemi finansiranja na kojima se zasnivaju izvori sredstava lokalnih vlasti treba da budu dovoljno raznoliki i elastični kako bi omogućili usklađivanje, u najvećoj mogućoj mjeri, sa stvarnom procjenom troškova za obavljanje njihovih aktivnosti.
5. Potreba zaštite finansijski slabih lokalnih vlasti nalaže uspostavljanje odgovarajućih postupaka ili mjera finansijskog izjednačavanja, sa ciljem ispravljanja posljedica nejednake distribucije izvora finansiranja odnosno finansijskog opterećenja lokalnih vlasti. Takvim postupcima ili mjerama se ne mogu sužavati prava lokalnih vlasti koje one imaju u okviru svoje nadležnosti.
6. Lokalne vlasti će, na odgovarajući način, biti konsultovane u pogledu metoda na osnovu kojeg će im biti dodijeljeni redistribuirani izvori finansiranja.
7. Koliko god je to moguće, sredstva koja se prenose lokalnim vlastima neće imati karakter namjenskih sredstava. Dodjelom tih sredstava ne može se ugroziti diskreciono pravo lokalnih vlasti da vode politiku u okviru svojih ovlaštenja.
(...)
Član 11.
Zakonska zaštita lokalne samouprave
Lokalne vlasti imaju pravo na pravna sredstva radi osiguranja slobodnog obavljanja svojih dužnosti i poštovanja principa lokalne samouprave uspostavljenih ustavom ili zakonom zemlje kojoj pripadaju.
Član 13.
Vlasti na koje se Povelja odnosi
1. Principi lokalne samouprave, sadržani u ovoj Povelji odnose se na sve kategorije lokalnih vlasti koje postoje na teritoriji zemlje potpisnice....
C. Zakon o principima lokalne samouprave u Federaciji Bosne i Hercegovine
("Službene novine Federacije BiH", br. 49/06 i 51/09)
II. Definicija lokalne samouprave
Član 2.
Lokalna samouprava podrazumijeva pravo i osposobljenost jedinica lokalne samouprave da, u granicama zakona, regulišu i upravljaju određenim javnim poslovima na osnovu vlastite odgovornosti i u interesu lokalnog stanovništva.
Član 3.
Lokalna samouprava se organizuje i ostvaruje u opštinama i gradovima, kao jedinicama lokalne samouprave (u daljem tekstu: "jedinice lokalne samouprave"), a izvršavaju je organi jedinice lokalne samouprave i građani, u skladu sa ustavom, zakonom i statutom jedinice lokalne samouprave.
III. Samoupravni djelokrug jedinice lokalne samouprave
Član 8.
Jedinica lokalne samouprave ima vlastite nadležnosti ustanovljene ustavom i zakonom, i ima pravo baviti se svim pitanjima od lokalnog značaja koja nisu isključena iz njene nadležnosti, niti dodijeljena u nadležnost neke druge vlasti na osnovu ustava i zakona.
Ona će biti samostalna u odlučivanju o pitanjima iz vlastitih nadležnosti, koja ne mogu biti ograničena ili uskraćena od federalnih ili kantonalnih vlasti, osim u slučajevima i u okvirima utvrđenim ustavom i zakonom.
U vlastite nadležnosti jedinice lokalne samouprave posebno ulaze:
osiguranje i zaštita ljudskih prava i osnovnih sloboda u skladu sa ustavom;
donošenje budžeta jedinice lokalne samouprave;
donošenje programa i planova razvitka jedinice lokalne samouprave i stvaranje uslova za privredni razvitak i zapošljavanje;
(...)
Osim ukoliko zakon ne odredi da neku nadležnost treba smatrati povjerenom, nadležnost, ustanovljena ili predviđena zakonom, smatra se vlastitom nadležnošću jedinice lokalne samouprave.
Član 34.
Jedinice lokalne samouprave imaju pravo na odgovarajuće vlastite finansijske izvore kojima lokalna tijela mogu slobodno raspolagati u okviru svoje nadležnosti u skladu sa zakonom.
(...)
Finansijska sredstva jedinica lokalne samouprave bit će razmjerna njihovim nadležnostima koje su im dodijeljene zakonom. Svaki će prenos novih funkcija biti praćen finansijskim sredstvima potrebnim za njihovo učinkovito izvršavanje.
Zakonodavac je dužan pribaviti mišljenje od Saveza opština i gradova o svim pitanjima koja se odnose na dodjelu sredstava, kao i o svim promjenama zakona što mogu utjecati na finansijske obaveze jedinica lokalne samouprave.
XI. Saradnja jedinica lokalne samouprave
Član 51.
Sa ciljem zaštite zajedničkog interesa, kao i promovisanja i unaprjeđenja lokalne samouprave, gradovi i opštine mogu formirati saveze na razini Bosne i Hercegovine i Federacije BiH.
Savez na razini Federacije BiH ima pravo:
1. djelovati kao zakonski zastupnik svojih članica pred vlastima u Federaciji.
2. pripremati prijedloge zakona i amandmane na prijedloge zakona sa ciljem poboljšanja zakona i propisa koji regulišu rad jedinica lokalne samouprave.
3. davati mišljenja i prijedloge u vezi sa raspodjelom javnih prihoda, u dijelu koji se odnosi na finansiranje jedinica lokalne samouprave.
4. uspostaviti kontakte i saradnju sa sličnim organizacijama u zemlji i inostranstvu, kao i postati članom međunarodnih asocijacija.
Prava navedena u ovom članu mogu biti korištena ako Savez na razini Federacije okuplja više od dvije trećine gradova i opština u Federaciji BiH.
Član 53.
Federalne, odnosno kantonalne vlasti dužne su razmotriti inicijative, prijedloge i sugestije jedinica lokalne samouprave i o svom stajalištu i preduzetim aktivnostima izvijestiti jedinice lokalne samouprave u roku od 30 dana od dana prijema inicijative, prijedloga ili sugestije.
Član 56.
Federalne, odnosno kantonalne vlasti dužne su u najvećoj mogućoj mjeri konsultovati jedinice lokalne samouprave u postupku donošenja propisa koji ih se izravno tiču.
Konsultovanje u smislu prethodnog stava ovog člana federalne, odnosno kantonalne vlasti vrše putem saveza opština i gradova.
XIV. PRIJELAZNE I ZAVRŠNE ODREDBE
Član 59.
Prijenos poslova i nadležnosti dodijeljenih ovim zakonom, kao i odgovornost jedinica lokalne samouprave za njihovo vršenje, počet će istodobno sa prijenosom sredstava potrebnih za njihovo obavljanje.
D. Zakon o Gradu Zenica
("Službene novine Federacije BiH", broj 80/14)
Član 3.
Svojstvo
Grad Zenica je jedinica lokalne samouprave i ima svojstvo pravnog lica.
E. Statut Grada Zenica
("Službene novine Grada Zenica", broj 5/15)
Član 2.
(Pravni status)
(1) Grad Zenica je jedinica lokalne samouprave sa pravima i obavezama utvrđenim ustavom i zakonom.
(2) Grad Zenica je pravno lice.
F. Zakon o matičnim knjigama
("Službene novine Federacije BiH", br. 37/12 i 80/14)
Član 72a.
(Posebni uslovi rada i odgovornost kao osnov za vrjednovanje poslova)
(osporeni član Zakona)
Poslovi vođenja, ažuriranja, čuvanja i rješavanja svih pitanja iz područja matičnih knjiga i matičnog registra predstavljaju iznimno važan i poseban javni interes, kao i lični interes građana, budući da se radi o osnovnim i najvažnijim evidencijama o ličnim stanjima građana u Federaciji pa se moraju obavljati uz stalni pojačani stepen psihičkog i fizičkog napora i odgovornosti matičara i drugih službenih lica u obavljanju tih poslova, koji moraju biti tačni i ažurni, te se stoga sredstva za plate stiču pod istim uslovima koji vrijede za državne službenike i namještenike u opštinskim i gradskim službama za upravu, odnosno za razinu kantona i Federacije prema kantonalnim i federalnim tijelima uprave, uvećana od 10% do 20% osnovne plate.
Za provedbu odredbe stava 1. ovog člana mjerodavni su voditelji tijela iz stava 1. ovog člana, koji su dužni to pitanje urediti opštim aktom o platama tih tijela.
6. Sudska praksa Ustavnog suda Federacije
Presuda broj U-8/16 od 25.10.2016. godine ("Službene novine Federacije BiH", broj 96/16); Presuda broj U-13/17, od 20.12.2017. godine ("Službene novine Federacije BiH", broj 11/18), Presuda broj U-1/18, od 26.06.2018. godine ("Službene novine Federacije BiH", broj 58/18) i dr.
7. Činjenično stanje i stav Ustavnog suda Federacije
U ovom ustavnosudskom predmetu postupak za zaštitu prava na lokalnu samoupravu pokrenuo je Gradonačelnik Grada Zenica aktom broj 02-49-1014/18 od 17.09. 2018. godine, navodeći da je tom Gradu osporenom odredbom i prenošenjem odgovornosti u pogledu posebnih uslova rada i odgovornosti kao osnov za vrednovanje poslova vođenja, ažuriranja, čuvanja i rješavanja svih pitanja u oblasti matičnih knjiga i matičnog registra, nametnute dodatne obaveze na način da je Grad Zenica dužan to pitanje urediti opštim aktom o platama i da se zaposlenicima na poslovima matičara u gradskom organu uprave u budžetu osigura i isplaćuje uvećanje plata od 10% do 20% od osnovne plate ovih i drugih službenih lica, iako ni u jednoj fazi donošenja Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o matičnim knjigama ovaj Grad nije konsultovan kako je to propisano čl. 53., 56. i 58. u vezi sa članom 8. stav 2. Zakona o principima lokalne samouprave.
Nesporno je da je Gradonačelnik Grada Zenica ovlašten na pokretanje postupka pred ovim Sudom. Ova činjenica proizlazi iz odredbe člana IV.C.3.10.(3) Ustava Federacije Bosne i Hercegovine, a u vezi sa Amandmanom XCVI na Ustav Federacije Bosne i Hercegovine. Amandmanom XVI na Ustav Federacije Bosne i Hercegovine, između ostalog propisano je da se za područje dvije ili više opština koje su urbano i teritorijalno povezane svakodnevnim potrebama građana, formira grad kao jedinica lokalne samouprave u skladu sa federalnim zakonom.
Također, nesporno je da je Parlament Federacije donio Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o matičnim knjigama kojim je, kako se i u zahtjevu ukazuje, u osnovni tekst Zakona unesena osporena odredba člana 72a.
Kako je ranije navedeno, Ustavni sud Federacije nije dobio tražene odgovore od domova Parlamenta Federacije Bosne i Hercegovine, a kada je u pitanju Savez opština i gradova pribavljene su informacije o njegovom sudjelovanju u postupku donošenja Zakona o matičnim knjigama, a potom i Zakona o izmjenama i dopunama tog Zakona. Prema tim informacijama utvrđeno je da je ovaj Savez u skladu sa članom 56. Zakona o principima lokalne samouprave, bio na odgovarajući način konsultovan kod donošenja osnovnog Zakona o matičnim knjigama, ali da nije konsultovan niti sudjelovao u proceduri donošenja Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o matičnim knjigama.
Osporenim članom Zakona utvrđuje se da su poslovi vođenja, ažuriranja i čuvanja matičnih knjiga, kao i rješavanje svih pitanja u oblasti matičnih knjiga i matičnog registra od naročite važnosti, te da predstavljaju izuzetno važan i poseban javni interes, kao i lični interes građana zbog čega se moraju obavljati uz stalni pojačani stepen psihičkog i fizičkog napora. Zbog toga se ovom odredbom za te poslove propisuje uvećanje plate od 10% do 20% osnovne plate za državne službenike i namještenike u opštinskim i gradskim službama za upravu. Očigledno da je ovom odredbom za jedinice lokalne samouprave, u ovom slučaju za Grad Zenicu, stvorena dodatna obaveza da se propisano uvećanje uredi opštim aktom (pravilnikom) o platama, te da se tako uvećane plate isplaćuju iz gradskog budžeta.
Podnosilac zahtjeva predmetnu odredbu osporava po dva osnova. Prvo, što smatra da bi njome propisano isplaćivanje uvećanih plata, a bez prijenosa dodatnih sredstava za tu svrhu sa razine Federacije Bosne i Hercegovine, nastao debalans u platama državnih službenika i namještenika u Gradu Zenica. Naime ovakvom odredbom nametnuta je obaveza ovom Gradu da uveća plate za zaposlenike u matičnim uredima nezavisno o njegovim finansijskim mogućnostima, a na štetu ostalih zaposlenika koji primaju platu iz gradskog budžeta kojim je ograničena masa novčanih sredstava za plate, a to bi imalo destimulirajući učinak na obavljanje onih poslova na koje se ova odredba odnosi. Drugi osnov osporavanje je izostanak konsultacija u postupku donošenja Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o matičnim knjigama sa jedinicom lokalne samouprave, dakle u donošenju propisa koji ih se direktno tiču. Stoga se predmetni zahtjev mora promatrati u pravnom kontekstu koji čine odgovarajuće odredbe Ustava Federacije Bosne i Hercegovine, Evropske povelje i Zakona o principima lokalne samouprave.
Članom VII.3. u vezi sa Amandmanom XVIII na Ustav Federacije Bosne i Hercegovine propisano je da međunarodni ugovori i drugi sporazumi koji su na snazi u Bosni i Hercegovini i Federaciji, te opšta pravila međunarodnog prava čine sastavni dio zakonodavstva Federacije, a da u slučaju nesaglasnosti međunarodnog ugovora, odnosno sporazuma i zakonodavstva, preovladava međunarodni ugovor.
Evropskom poveljom koja kao međunarodni multilateralni instrument čini dio zakonodavstva Bosne i Hercegovine, odnosno Federacije Bosne i Hercegovine, utvrđen je pravni standard ustavne i zakonske osnove lokalne samouprave, što podrazumijeva da će države potpisnice, princip lokalne samouprave zasnovati zakonom, a gdje je to moguće i ustavom (član 2. Evropske povelje). Ustavna i zakonska osnova lokalne samouprave u Federaciji Bosne i Hercegovine obuhvata koncept lokalne samouprave, djelokrug lokalne samouprave, odgovarajuću organizaciju i izvore sredstava za obavljanje poslova lokalne vlasti, kao i izvore njihovog finansiranja, uključujući i zakonsku zaštitu lokalne samouprave, što je u skladu sa Evropskom poveljom.
U ocjeni osnovanosti zahtjeva za zaštitu prava na lokalnu samoupravu zbog donošenja osporenog člana Zakona, osim relevantnih odredaba Ustava Federacije Bosne i Hercegovine i Evropske povelje, treba imati u vidu i relevantne odredbe Zakona o principima lokalne samouprave, prema kojima: lokalna samouprava podrazumijeva pravo i osposobljenost lokalne samouprave da, u granicama zakona, regulišu i upravljaju određenim javnim poslovima na osnovu vlastite odgovornosti i u interesu lokalnog stanovništva (član 2. Zakona); da se lokalna samouprava organizuje i ostvaruje u opštinama i gradovima kao jedinicama lokalne samouprave, a izvršavaju je tijela jedinice lokalne samouprave i građani u skladu sa ustavom, zakonom i statutom jedinice lokalne samouprave (član 3. Zakona); da u vlastite nadležnosti jedinice lokalne samouprave posebno spadaju osiguranje i zaštita ljudskih prava i osnovnih sloboda u skladu sa Ustavom, ali i donošenje budžeta jedinice lokalne samouprave (član 8. Zakona); da jedinice lokalne samouprave imaju pravo na odgovarajuće sopstvene izvore kojima lokalni organi mogu slobodno raspolagati u okviru svojih nadležnosti, te da će finansijska sredstva lokalne samouprave biti srazmjerna njihovim nadležnostima koje su im dodijeljene zakonom, a da će svaki prijenos novih funkcija biti praćen finansijskim sredstvima potrebnim za njihovo izvršenje, te da je zakonodavac dužan pribaviti mišljenje od Saveza opština i gradova o svim pitanjima koja se odnose na dodjelu sredstava, kao i o svim promjenama zakona koje mogu utjecati na finansijske obaveze jedinica lokalne samouprave (član 34. Zakona).
Za meritorno rješenje ove ustavnopravne stvari potrebno je osobito uzeti u obzir i odredbe člana 56. Zakona o principima lokalne samouprave i dužnost federalnih, odnosno kantonalnih vlasti da u najvećoj mogućoj mjeri konsultuju jedinice lokalne samouprave u postupku donošenja propisa koji ih se direktno tiču, te da se takvo konsultovanje vrši putem Saveza opština i gradova, te gore spomenutu obavezu donosioca zakona da prijenos poslova i nadležnosti kao i odgovornosti dodijeljenih jedinicama lokalne samouprave za njihovo vršenje, poprati istovremenim prijenosom sredstava potrebnih za njihovo vršenje.
Analizom osporenog člana Zakona, Ustavni sud Federacije je zaključio da se u konkretnom slučaju radi o stvaranju nove finansijske obaveze sa razine Federacije Bosne i Hercegovine, koja se odnosi na uvećanje plate matičarima i drugim licima koje obavljaju te poslove u jedinici lokale samouprave, ali to nije prijenos poslova vođenja i ažuriranja, čuvanja i rješavanja svih pitanja u oblasti matičnih knjiga i matičnog registra, jer je te poslove i ranije obavljala gradska služba. Prenesena je, tačnije uspostavljena je dodatna obaveza koja se sastoji u tome da je osporenim članom Zakona propisano da se uvećanje plata uredi opštim aktom i da se tako uvećane plate isplaćuju. Ali, to ne isključuje obavezu više razine vlasti da za tu namjenu prenese na jedinicu lokalne samouprave, u konkretnom slučaju na grad, za to potrebna sredstva, ili predvidi i propiše način na koji će se ta dodatna sredstva osigurati.
Na osnovu iznijetog Ustavni sud Federacije utvrdio je da u proceduri donošenja osporenog člana Zakona nije postupljeno u skladu sa relevantnim odredbama Zakona o principima lokalne samouprave, obzirom da nije na osnovu člana 56. citiranog Zakona, ni na koji način konsultovan Grad Zenica, a što je protivno i odredbi člana 4. Evropske povelje, koja predviđa da će jedinice lokalne samouprave biti konsultovane u najvećoj mogućoj mjeri u postupku pripreme i donošenja zakona i propisa koji ih se direktno tiču.
Ako se tome doda i činjenica da uspostavljanjem ove finansijske obaveze sa striktno propisanim uvećanjem od minimalno 10% na jedinicu lokalne samouprave, u ovom predmetu na Grad Zenica, nije predviđen i propisan način osiguranja sredstava potrebnih za isplatu uvećanih plata matičarima i drugim službenim licima, Ustavni sud Federacije utvrdio je da je donoseći osporeni član Zakona, Parlament Federacija Bosne i Hercegovine postupio i suprotno odredbama člana 34. stav 4. Zakona o principima lokalne samouprave, što zahtjev podnosioca čini u cijelosti neosnovanim.
Na osnovu iznijetog odlučeno je kao u izreci ove presude.
Ovu presudu Ustavni sud Federacije donio je jednoglasno u sastavu: Aleksandra Martinović, predsjednica Suda, Vesna Budimir, Mirjana Čučković, prof. dr. Edin Muminović i dr. sc. Kata Senjak, sudije Suda.
(Presuda Ustavnog suda FBiH, U-27/18 od 7. maja 2019. godine)
("Sl. novine FBiH", br. 40/2019)
Ustavni sud Federacije Bosne i Hercegovine, odlučujući o zahtjevu Gradonačelnika Grada Zenica za zaštitu prava na lokalnu samoupravu u vezi sa članom 72a. Zakona o matičnim knjigama, na osnovu člana IV.C.3.10. (3) Ustava Federacije Bosne i Hercegovine, a u vezi sa Amandmanom XCVI na Ustav Federacije Bosne i Hercegovine, na sjednici bez javne rasprave održanoj dana 07.05.2019. godine, donio je
PRESUDU
1. UTVRĐUJE SE da je članom 72a. Zakona o matičnim knjigama ("Službene novine Federacije BiH", br. 37/12 i 80/14) povrijeđeno pravo na lokalnu samoupravu Grada Zenica.
2. Presudu objaviti u "Službenim novinama Federacije BiH" i "Službenim novinama Grada Zenica".
Obrazloženje
1. Podnosilac zahtjeva i predmet zahtjeva
Gradonačelnik Grada Zenica (u daljem tekstu: podnosilac zahtjeva) je podneskom broj 02-49-1014/18, od 17.09.2018. godine podnio zahtjev za zaštitu prava na lokalnu samoupravu Grada Zenica, koji je zaprimljen u Ustavnom sudu Federacije Bosne i Hercegovine (u daljem tekstu: Ustavni sud Federacije) dana 20.09.2018. godine. U zahtjevu je navedeno da je odredbom člana 72a. Zakona o matičnim knjigama (u daljem tekstu: osporeni član Zakona) Gradu Zenica povrijeđeno pravo na lokalnu samoupravu iz člana 8. stav 2. i čl. 53. i 56. Zakona o principima lokalne samouprave u Federaciji Bosne i Hercegovine ("Službene novine Federacije BiH", br. 49/06 i 51/09, u daljem tekstu: Zakon o principima lokalne samouprave), kao i prava utvrđena članom 4. stav 6. Evropske povelje o lokalnoj samoupravi (u daljem tekstu: Evropska povelja).
Zahtjev je podnesen na osnovu ovlaštenja iz člana IV.C.3.10.(3) Ustava Federacije Bosne i Hercegovine u vezi sa Amandmanom XCVI na Ustav Federacije Bosne i Hercegovine.
2. Stranke u postupku
Stranke u postupku u ovom predmetu na osnovu člana IV.C.3.10.(3) Ustava Federacije Bosne i Hercegovine, a u vezi sa Amandmanom XCVI na Ustav Federacije Bosne i Hercegovine su Gradonačelnik Grada Zenica, kao podnosilac zahtjeva i Parlament Federacije Bosne i Hercegovine, kao donosilac osporenog člana Zakona.
3. Bitni navodi zahtjeva
Podnosilac zahtjeva navodi da je osporenim članom Zakona, propisano da poslovi vođenja, ažuriranja, čuvanja i rješavanja svih pitanja u oblasti matičnih knjiga i matičnog registra predstavljaju iznimno važan i poseban javni interes, kao i lični interes građana, te da da se radi o osnovnim i najvažnijim evidencijama o ličnim stanjima građana u Federaciji Bosne i Hercegovine. Osporenim članom se dalje utvrđuje da se rad na takvim poslovima mora obavljati uz stalni pojačan stepen psihičkog i fizičkog napora, odgovornosti matičara i drugih službenih lica u obavljanju tih poslova koji moraju biti tačni i ažurni. Zatim, se utvrđuje da se sredstva za plate stiču pod istim uslovima koji vrijede za državne službenike i namještenike u opštinskim i gradskim službama za upravu, odnosno za razinu kantona i Federacije prema kantonalnim i federalnim tijelima uprave uvećavaju od 10% do 20% osnovne plate.
Podnosilac zahtjeva smatra da je osporenim članom Zakona, Gradu Zenica povrijeđeno pravo na lokalnu samoupravu iz člana 8. stav 2. i čl. 53. i 56. Zakon o principima lokalne samouprave, kao i prava utvrđena članom 4. stav 6. Evropske povelje.
U obrazloženju zahtjeva se navodi da je Ustavom Federacije Bosne i Hercegovine, Evropskom poveljom i Zakonom o principima lokalne samouprave definisan ustavno-pravni položaj grada kao jedinice lokalne samouprave, a što je utvrđeno i Statutom Grada Zenica ("Službene novine Grada Zenica", broj 5/15). Ustavom Federacije Bosne i Hercegovine propisana su primarna obilježja lokalne samouprave u koja spadaju: autonomija i samostalnost, decentralizacija i demokratizacija. Lokalna samouprava predstavlja samostalno uređivanje i rješavanje životnih potreba stanovništva u formi organizovanog, ali i od države autonomnog načina vršenja tih djelatnosti. U vezi sa naprijed navedenim, podnosilac zahtjeva citira odredbe člana 4. stav 6. Evropske povelje, te odredbe člana 8. stav 2. i čl. 53. i 56. Zakona o principima lokalne samouprave.
Naime, osporenim članom Zakona, bez prethodnih konsultacija sa jedinicom lokalne samouprave i prenošenjem poslova i nadležnosti, kao i odgovornosti u pogledu posebnih uslova rada i odgovornosti, kao osnova za vrednovanje poslova vođenja, ažuriranja, čuvanja i rješavanja svih pitanja u oblasti matičnih knjiga i matičnog registra, Gradu Zenica su nametnute dodatne materijalne obaveze. Ove obaveze se odnose na isplatu uvećane plate od 10% do 20% od osnovne plate zaposlenicima koji rade na poslovima matičara u gradskom organu uprave. Primjena osporenog člana Zakona dovela je do disbalansa u platama namještenika i državnih službenika i ista djeluje destimulirajuće na posao koji obavljaju ostali državni službenici i namještenici. Osim toga, ova zakonska odredba prisiljava poslodavca Grad Zenicu da izvrši isplatu uvećane plate nezavisno od svojih mogućnosti, a na štetu ostalih izvršilaca koji platu primaju iz budžeta kojim je ograničena masa namijenjena za plate zaposlenih u gradskim organima uprave. Pri donošenju osporenog člana Zakona, Grad Zenica, kao jedinica lokalne samouprave nije konsultovana, a što je protivno sa članom 8. stav 2. i čl. 53. i 56. Zakona o principima lokalne samouprave. Dakle, imajući u vidu ustavno-pravni položaj grada i principe na kojima je zasnovan, a posebno princip samostalnosti u odlučivanju u okviru vlastitih karakteristika koje obuhvataju autonomiju, decentralizaciju koji moraju biti puni i isključivi i koje ne smije uskraćivati niti ograničiti druga vlast, podnosilac smatra da je ovaj zahtjev osnovan.
4. Bitni navodi odgovora na zahtjev
U skladu sa članom 16. Zakona o postupku pred Ustavnim sudom Federacije Bosne i Hercegovine ("Službene novine Federacije BiH", br. 6/95 i 37/03), Ustavni sud Federacije je aktom broj U-27/18 od 24.09.2018. godine zatražio od Predstavničkog doma i Doma naroda Parlamenta Federacije Bosne i Hercegovine da u roku od 15 dana dostave odgovore na zahtjev podnosioca.
Traženi odgovori nisu dostavljeni.
Također, u skladu sa članom 17. Zakona o postupku pred Ustavnim sudom Federacije Bosne i Hercegovine, Ustavni sud Federacije je od Saveza opština i gradova Federacije Bosne i Hercegovine (u daljem tekstu: Savez opština i gradova), zatražio podatke, da li su, i na koji način, sudjelovali u postupku konsultacija u ime ove jedinice lokalne samouprave u toku priprema, odnosno donošenja Zakona o matičnim knjigama. Odgovor je u ostavljenom roku dostavio Savez opština i gradova, aktom broj 399/18 od 28.09.2018. godine. U odgovoru se navodi da je Savez opština i gradova bio konsultovan u postupku donošenja osnovnog Zakona o matičnim knjigama ("Službene novine Federacije BiH", broj 37/12), na način da je Federalno ministarstvo unutrašnjih poslova dostavilo Savezu opština i gradova Nacrt zakona o matičnim knjigama uz akt broj 01-03-02-1-41 od 25.05.2011. godine, radi davanja prijedloga, primjedbi i sugestija, te da je isto Ministarstvo dostavilo ovom Savezu obavijest o održavanju javne rasprave o navedenom Nacrtu zakona. U vezi sa navedenim Predsjedništvo Saveza opština i gradova je Nacrt predmetnog Zakona ocijenilo solidnom osnovom za dalju raspravu, uz preporuku da se članice Saveza (opštine/gradovi) aktivno uključe u javnu raspravu sa ciljem izrade što boljeg teksta Prijedloga zakona o matičnim knjigama. Međutim, kada je u pitanju Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o matičnim knjigama ("Službene novine Federacije BiH", broj 80/14), Savez opština i gradova nije bio konsultovan u postupku donošenja istog.
5. Relevantno pravo
A. Ustav Federacije Bosne i Hercegovine
Amandman XVI
U Ustavu Federacije Bosne i Hercegovine, iza poglavlja: "VI - OPŠTINSKE VLASTI", dodaje se novo poglavlje, koje glasi:
"VI.A. GRADSKE VLASTI
Za područje dvije ili više opština koje su urbano i teritorijalno povezane svakodnevnim potrebama građana, formira se grad kao jedinica lokalne uprave i samouprave, u skladu sa federalnim zakonom. Odgovornosti grada obuhvataju: a) finansije i poreznu politiku, u skladu sa federalnim i kantonalnim zakonima, b) zajedničku infrastrukturu, c) urbanističko planiranje, d) javni saobraćaj, e) druge nadležnosti koje gradu provjeri kanton, odnosno prenesu opštine.
(...)
Amandman XVIII
Član VII.3. Ustava Federacije Bosne i Hercegovine mijenja se i glasi:
"Međunarodni ugovori i drugi sporazumi koji su na snazi u Bosni i Hercegovine i Federacije, te opšta pravila međunarodnog prava čine dio zakonodavstva Federacije. U slučaju nesaglasja međunarodnog ugovora, odnosno sporazuma i zakonodavstva, prevladava međunarodni ugovor, odnosno sporazum."
Amandman XCVI
U članu IV.C.10. iza stava (2) dodaje se novi stav (3) koji glasi:
"(3) Zaštitu prava na lokalnu samoupravu osigurava Ustavni sud. Takav postupak pred Ustavnim sudom mogu pokrenuti opštine i gradovi, kao i udruženja opština i gradova Federacije Bosne i Hercegovine. Ustavni sud odlučuje o sporovima između jedinica lokalne samouprave i kantona ili Federacije na zahtjev opštinskog ili gradskog vijeća, načelnika opštine ili gradonačelnika grada, ili udruženja opština i gradova Federacije Bosne i Hercegovine."
Dosadašnji st. (3) i (4) postaju st. (4) i (5);
B. Evropska povelja o lokalnoj samoupravi
Član 2.
Ustavna i zakonska osnova lokalne samouprave
Princip lokalne samouprave bit će utvrđen zakonodavstvom zemlje potpisnice i, gdje je to moguće - ustavom.
Član 3. stav 1.
Koncept lokalne samouprave
1. Lokalna samouprava podrazumijeva pravo i osposobljenost lokalnih vlasti da, u granicama zakona, regulišu i rukovode znatnim dijelom javnih poslova, na osnovu vlastite odgovornosti i u interesu lokalnog stanovništva.
Član 4.
Djelokrug lokalne samouprave
1. Osnovna prava i dužnosti lokalnih vlasti bit će utvrđeni ustavom ili statutom, time se, međutim, ne sprječava prenošenje na lokalne vlasti prava i odgovornosti za specifične zadatke, u skladu sa zakonom.
2. Lokalne vlasti će, u granicama zakona, imati puno diskreciono pravo da provode svoje inicijative u vezi sa stvarima koje nisu isključene iz njihove nadležnosti, niti stavljene u nadležnost neke druge vlasti.
3. Javni poslovi će se po pravilu, vršiti prije svega od strane onih vlasti koje su najbliže građanima. Prilikom prenošenja odgovornosti na neku drugu vlast vodit će se računa o obimu i prirodi posla, kao i o zahtjevima efikasnosti i ekonomičnosti.
4. Prava povjerena lokalnim vlastima će po pravilu biti puna i isključiva. Ona ne smiju biti uskraćena ili ograničena od strane neke druge - središnje ili regionalne vlasti, osim u slučajevima predviđenim zakonom.
5. U slučajevima prenošenja ovlaštenja sa središnjih ili regionalnih na lokalne vlasti, lokalnim vlastima će, u što je moguće većoj mjeri, biti dozvoljeno da prilagođavaju njihovo provođenje u lokalnim uslovima.
6. Lokalne vlasti će biti konsultovane, u najvećoj mogućoj mjeri, pravovremeno i na odgovarajući način, u procesu planiranja i donošenja odluka o svim stvarima koje ih se direktno tiču.
Član 6. stav 1.
Odgovarajuća organizacija uprave i izvori sredstava za obavljanje poslova lokalne vlasti
1. U mjeri u kojoj to nije u sukobu s opštim statutarnim odredbama, lokalne vlasti će imati mogućnost da određuju vlastitu internu upravnu strukturu, u cilju njenog prilagođavanja lokalnim potrebama i efikasnog rukovođenja radom organa uprave.
Član 9. st. 1., 2., 4., 5., 6. i 7.
Izvori finansiranja lokalnih vlasti
1. Lokalne vlasti će, u skladu sa ekonomskom politikom zemlje, imati pravo na odgovarajuće vlastite izvore finansiranja kojima će raspolagati slobodno, u okviru svojih ovlaštenja.
2. Izvori finansiranja lokalnih vlasti će biti primjereni njihovim dužnostima koje propisuju ustav i zakon.
(...)
4. Sistemi finansiranja na kojima se zasnivaju izvori sredstava lokalnih vlasti treba da budu dovoljno raznoliki i elastični kako bi omogućili usklađivanje, u najvećoj mogućoj mjeri, sa stvarnom procjenom troškova za obavljanje njihovih aktivnosti.
5. Potreba zaštite finansijski slabih lokalnih vlasti nalaže uspostavljanje odgovarajućih postupaka ili mjera finansijskog izjednačavanja, sa ciljem ispravljanja posljedica nejednake distribucije izvora finansiranja odnosno finansijskog opterećenja lokalnih vlasti. Takvim postupcima ili mjerama se ne mogu sužavati prava lokalnih vlasti koje one imaju u okviru svoje nadležnosti.
6. Lokalne vlasti će, na odgovarajući način, biti konsultovane u pogledu metoda na osnovu kojeg će im biti dodijeljeni redistribuirani izvori finansiranja.
7. Koliko god je to moguće, sredstva koja se prenose lokalnim vlastima neće imati karakter namjenskih sredstava. Dodjelom tih sredstava ne može se ugroziti diskreciono pravo lokalnih vlasti da vode politiku u okviru svojih ovlaštenja.
(...)
Član 11.
Zakonska zaštita lokalne samouprave
Lokalne vlasti imaju pravo na pravna sredstva radi osiguranja slobodnog obavljanja svojih dužnosti i poštovanja principa lokalne samouprave uspostavljenih ustavom ili zakonom zemlje kojoj pripadaju.
Član 13.
Vlasti na koje se Povelja odnosi
1. Principi lokalne samouprave, sadržani u ovoj Povelji odnose se na sve kategorije lokalnih vlasti koje postoje na teritoriji zemlje potpisnice....
C. Zakon o principima lokalne samouprave u Federaciji Bosne i Hercegovine
("Službene novine Federacije BiH", br. 49/06 i 51/09)
II. Definicija lokalne samouprave
Član 2.
Lokalna samouprava podrazumijeva pravo i osposobljenost jedinica lokalne samouprave da, u granicama zakona, regulišu i upravljaju određenim javnim poslovima na osnovu vlastite odgovornosti i u interesu lokalnog stanovništva.
Član 3.
Lokalna samouprava se organizuje i ostvaruje u opštinama i gradovima, kao jedinicama lokalne samouprave (u daljem tekstu: "jedinice lokalne samouprave"), a izvršavaju je organi jedinice lokalne samouprave i građani, u skladu sa ustavom, zakonom i statutom jedinice lokalne samouprave.
III. Samoupravni djelokrug jedinice lokalne samouprave
Član 8.
Jedinica lokalne samouprave ima vlastite nadležnosti ustanovljene ustavom i zakonom, i ima pravo baviti se svim pitanjima od lokalnog značaja koja nisu isključena iz njene nadležnosti, niti dodijeljena u nadležnost neke druge vlasti na osnovu ustava i zakona.
Ona će biti samostalna u odlučivanju o pitanjima iz vlastitih nadležnosti, koja ne mogu biti ograničena ili uskraćena od federalnih ili kantonalnih vlasti, osim u slučajevima i u okvirima utvrđenim ustavom i zakonom.
U vlastite nadležnosti jedinice lokalne samouprave posebno ulaze:
osiguranje i zaštita ljudskih prava i osnovnih sloboda u skladu sa ustavom;
donošenje budžeta jedinice lokalne samouprave;
donošenje programa i planova razvitka jedinice lokalne samouprave i stvaranje uslova za privredni razvitak i zapošljavanje;
(...)
Osim ukoliko zakon ne odredi da neku nadležnost treba smatrati povjerenom, nadležnost, ustanovljena ili predviđena zakonom, smatra se vlastitom nadležnošću jedinice lokalne samouprave.
Član 34.
Jedinice lokalne samouprave imaju pravo na odgovarajuće vlastite finansijske izvore kojima lokalna tijela mogu slobodno raspolagati u okviru svoje nadležnosti u skladu sa zakonom.
(...)
Finansijska sredstva jedinica lokalne samouprave bit će razmjerna njihovim nadležnostima koje su im dodijeljene zakonom. Svaki će prenos novih funkcija biti praćen finansijskim sredstvima potrebnim za njihovo učinkovito izvršavanje.
Zakonodavac je dužan pribaviti mišljenje od Saveza opština i gradova o svim pitanjima koja se odnose na dodjelu sredstava, kao i o svim promjenama zakona što mogu utjecati na finansijske obaveze jedinica lokalne samouprave.
XI. Saradnja jedinica lokalne samouprave
Član 51.
Sa ciljem zaštite zajedničkog interesa, kao i promovisanja i unaprjeđenja lokalne samouprave, gradovi i opštine mogu formirati saveze na razini Bosne i Hercegovine i Federacije BiH.
Savez na razini Federacije BiH ima pravo:
1. djelovati kao zakonski zastupnik svojih članica pred vlastima u Federaciji.
2. pripremati prijedloge zakona i amandmane na prijedloge zakona sa ciljem poboljšanja zakona i propisa koji regulišu rad jedinica lokalne samouprave.
3. davati mišljenja i prijedloge u vezi sa raspodjelom javnih prihoda, u dijelu koji se odnosi na finansiranje jedinica lokalne samouprave.
4. uspostaviti kontakte i saradnju sa sličnim organizacijama u zemlji i inostranstvu, kao i postati članom međunarodnih asocijacija.
Prava navedena u ovom članu mogu biti korištena ako Savez na razini Federacije okuplja više od dvije trećine gradova i opština u Federaciji BiH.
Član 53.
Federalne, odnosno kantonalne vlasti dužne su razmotriti inicijative, prijedloge i sugestije jedinica lokalne samouprave i o svom stajalištu i preduzetim aktivnostima izvijestiti jedinice lokalne samouprave u roku od 30 dana od dana prijema inicijative, prijedloga ili sugestije.
Član 56.
Federalne, odnosno kantonalne vlasti dužne su u najvećoj mogućoj mjeri konsultovati jedinice lokalne samouprave u postupku donošenja propisa koji ih se izravno tiču.
Konsultovanje u smislu prethodnog stava ovog člana federalne, odnosno kantonalne vlasti vrše putem saveza opština i gradova.
XIV. PRIJELAZNE I ZAVRŠNE ODREDBE
Član 59.
Prijenos poslova i nadležnosti dodijeljenih ovim zakonom, kao i odgovornost jedinica lokalne samouprave za njihovo vršenje, počet će istodobno sa prijenosom sredstava potrebnih za njihovo obavljanje.
D. Zakon o Gradu Zenica
("Službene novine Federacije BiH", broj 80/14)
Član 3.
Svojstvo
Grad Zenica je jedinica lokalne samouprave i ima svojstvo pravnog lica.
E. Statut Grada Zenica
("Službene novine Grada Zenica", broj 5/15)
Član 2.
(Pravni status)
(1) Grad Zenica je jedinica lokalne samouprave sa pravima i obavezama utvrđenim ustavom i zakonom.
(2) Grad Zenica je pravno lice.
F. Zakon o matičnim knjigama
("Službene novine Federacije BiH", br. 37/12 i 80/14)
Član 72a.
(Posebni uslovi rada i odgovornost kao osnov za vrjednovanje poslova)
(osporeni član Zakona)
Poslovi vođenja, ažuriranja, čuvanja i rješavanja svih pitanja iz područja matičnih knjiga i matičnog registra predstavljaju iznimno važan i poseban javni interes, kao i lični interes građana, budući da se radi o osnovnim i najvažnijim evidencijama o ličnim stanjima građana u Federaciji pa se moraju obavljati uz stalni pojačani stepen psihičkog i fizičkog napora i odgovornosti matičara i drugih službenih lica u obavljanju tih poslova, koji moraju biti tačni i ažurni, te se stoga sredstva za plate stiču pod istim uslovima koji vrijede za državne službenike i namještenike u opštinskim i gradskim službama za upravu, odnosno za razinu kantona i Federacije prema kantonalnim i federalnim tijelima uprave, uvećana od 10% do 20% osnovne plate.
Za provedbu odredbe stava 1. ovog člana mjerodavni su voditelji tijela iz stava 1. ovog člana, koji su dužni to pitanje urediti opštim aktom o platama tih tijela.
6. Sudska praksa Ustavnog suda Federacije
Presuda broj U-8/16 od 25.10.2016. godine ("Službene novine Federacije BiH", broj 96/16); Presuda broj U-13/17, od 20.12.2017. godine ("Službene novine Federacije BiH", broj 11/18), Presuda broj U-1/18, od 26.06.2018. godine ("Službene novine Federacije BiH", broj 58/18) i dr.
7. Činjenično stanje i stav Ustavnog suda Federacije
U ovom ustavnosudskom predmetu postupak za zaštitu prava na lokalnu samoupravu pokrenuo je Gradonačelnik Grada Zenica aktom broj 02-49-1014/18 od 17.09. 2018. godine, navodeći da je tom Gradu osporenom odredbom i prenošenjem odgovornosti u pogledu posebnih uslova rada i odgovornosti kao osnov za vrednovanje poslova vođenja, ažuriranja, čuvanja i rješavanja svih pitanja u oblasti matičnih knjiga i matičnog registra, nametnute dodatne obaveze na način da je Grad Zenica dužan to pitanje urediti opštim aktom o platama i da se zaposlenicima na poslovima matičara u gradskom organu uprave u budžetu osigura i isplaćuje uvećanje plata od 10% do 20% od osnovne plate ovih i drugih službenih lica, iako ni u jednoj fazi donošenja Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o matičnim knjigama ovaj Grad nije konsultovan kako je to propisano čl. 53., 56. i 58. u vezi sa članom 8. stav 2. Zakona o principima lokalne samouprave.
Nesporno je da je Gradonačelnik Grada Zenica ovlašten na pokretanje postupka pred ovim Sudom. Ova činjenica proizlazi iz odredbe člana IV.C.3.10.(3) Ustava Federacije Bosne i Hercegovine, a u vezi sa Amandmanom XCVI na Ustav Federacije Bosne i Hercegovine. Amandmanom XVI na Ustav Federacije Bosne i Hercegovine, između ostalog propisano je da se za područje dvije ili više opština koje su urbano i teritorijalno povezane svakodnevnim potrebama građana, formira grad kao jedinica lokalne samouprave u skladu sa federalnim zakonom.
Također, nesporno je da je Parlament Federacije donio Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o matičnim knjigama kojim je, kako se i u zahtjevu ukazuje, u osnovni tekst Zakona unesena osporena odredba člana 72a.
Kako je ranije navedeno, Ustavni sud Federacije nije dobio tražene odgovore od domova Parlamenta Federacije Bosne i Hercegovine, a kada je u pitanju Savez opština i gradova pribavljene su informacije o njegovom sudjelovanju u postupku donošenja Zakona o matičnim knjigama, a potom i Zakona o izmjenama i dopunama tog Zakona. Prema tim informacijama utvrđeno je da je ovaj Savez u skladu sa članom 56. Zakona o principima lokalne samouprave, bio na odgovarajući način konsultovan kod donošenja osnovnog Zakona o matičnim knjigama, ali da nije konsultovan niti sudjelovao u proceduri donošenja Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o matičnim knjigama.
Osporenim članom Zakona utvrđuje se da su poslovi vođenja, ažuriranja i čuvanja matičnih knjiga, kao i rješavanje svih pitanja u oblasti matičnih knjiga i matičnog registra od naročite važnosti, te da predstavljaju izuzetno važan i poseban javni interes, kao i lični interes građana zbog čega se moraju obavljati uz stalni pojačani stepen psihičkog i fizičkog napora. Zbog toga se ovom odredbom za te poslove propisuje uvećanje plate od 10% do 20% osnovne plate za državne službenike i namještenike u opštinskim i gradskim službama za upravu. Očigledno da je ovom odredbom za jedinice lokalne samouprave, u ovom slučaju za Grad Zenicu, stvorena dodatna obaveza da se propisano uvećanje uredi opštim aktom (pravilnikom) o platama, te da se tako uvećane plate isplaćuju iz gradskog budžeta.
Podnosilac zahtjeva predmetnu odredbu osporava po dva osnova. Prvo, što smatra da bi njome propisano isplaćivanje uvećanih plata, a bez prijenosa dodatnih sredstava za tu svrhu sa razine Federacije Bosne i Hercegovine, nastao debalans u platama državnih službenika i namještenika u Gradu Zenica. Naime ovakvom odredbom nametnuta je obaveza ovom Gradu da uveća plate za zaposlenike u matičnim uredima nezavisno o njegovim finansijskim mogućnostima, a na štetu ostalih zaposlenika koji primaju platu iz gradskog budžeta kojim je ograničena masa novčanih sredstava za plate, a to bi imalo destimulirajući učinak na obavljanje onih poslova na koje se ova odredba odnosi. Drugi osnov osporavanje je izostanak konsultacija u postupku donošenja Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o matičnim knjigama sa jedinicom lokalne samouprave, dakle u donošenju propisa koji ih se direktno tiču. Stoga se predmetni zahtjev mora promatrati u pravnom kontekstu koji čine odgovarajuće odredbe Ustava Federacije Bosne i Hercegovine, Evropske povelje i Zakona o principima lokalne samouprave.
Članom VII.3. u vezi sa Amandmanom XVIII na Ustav Federacije Bosne i Hercegovine propisano je da međunarodni ugovori i drugi sporazumi koji su na snazi u Bosni i Hercegovini i Federaciji, te opšta pravila međunarodnog prava čine sastavni dio zakonodavstva Federacije, a da u slučaju nesaglasnosti međunarodnog ugovora, odnosno sporazuma i zakonodavstva, preovladava međunarodni ugovor.
Evropskom poveljom koja kao međunarodni multilateralni instrument čini dio zakonodavstva Bosne i Hercegovine, odnosno Federacije Bosne i Hercegovine, utvrđen je pravni standard ustavne i zakonske osnove lokalne samouprave, što podrazumijeva da će države potpisnice, princip lokalne samouprave zasnovati zakonom, a gdje je to moguće i ustavom (član 2. Evropske povelje). Ustavna i zakonska osnova lokalne samouprave u Federaciji Bosne i Hercegovine obuhvata koncept lokalne samouprave, djelokrug lokalne samouprave, odgovarajuću organizaciju i izvore sredstava za obavljanje poslova lokalne vlasti, kao i izvore njihovog finansiranja, uključujući i zakonsku zaštitu lokalne samouprave, što je u skladu sa Evropskom poveljom.
U ocjeni osnovanosti zahtjeva za zaštitu prava na lokalnu samoupravu zbog donošenja osporenog člana Zakona, osim relevantnih odredaba Ustava Federacije Bosne i Hercegovine i Evropske povelje, treba imati u vidu i relevantne odredbe Zakona o principima lokalne samouprave, prema kojima: lokalna samouprava podrazumijeva pravo i osposobljenost lokalne samouprave da, u granicama zakona, regulišu i upravljaju određenim javnim poslovima na osnovu vlastite odgovornosti i u interesu lokalnog stanovništva (član 2. Zakona); da se lokalna samouprava organizuje i ostvaruje u opštinama i gradovima kao jedinicama lokalne samouprave, a izvršavaju je tijela jedinice lokalne samouprave i građani u skladu sa ustavom, zakonom i statutom jedinice lokalne samouprave (član 3. Zakona); da u vlastite nadležnosti jedinice lokalne samouprave posebno spadaju osiguranje i zaštita ljudskih prava i osnovnih sloboda u skladu sa Ustavom, ali i donošenje budžeta jedinice lokalne samouprave (član 8. Zakona); da jedinice lokalne samouprave imaju pravo na odgovarajuće sopstvene izvore kojima lokalni organi mogu slobodno raspolagati u okviru svojih nadležnosti, te da će finansijska sredstva lokalne samouprave biti srazmjerna njihovim nadležnostima koje su im dodijeljene zakonom, a da će svaki prijenos novih funkcija biti praćen finansijskim sredstvima potrebnim za njihovo izvršenje, te da je zakonodavac dužan pribaviti mišljenje od Saveza opština i gradova o svim pitanjima koja se odnose na dodjelu sredstava, kao i o svim promjenama zakona koje mogu utjecati na finansijske obaveze jedinica lokalne samouprave (član 34. Zakona).
Za meritorno rješenje ove ustavnopravne stvari potrebno je osobito uzeti u obzir i odredbe člana 56. Zakona o principima lokalne samouprave i dužnost federalnih, odnosno kantonalnih vlasti da u najvećoj mogućoj mjeri konsultuju jedinice lokalne samouprave u postupku donošenja propisa koji ih se direktno tiču, te da se takvo konsultovanje vrši putem Saveza opština i gradova, te gore spomenutu obavezu donosioca zakona da prijenos poslova i nadležnosti kao i odgovornosti dodijeljenih jedinicama lokalne samouprave za njihovo vršenje, poprati istovremenim prijenosom sredstava potrebnih za njihovo vršenje.
Analizom osporenog člana Zakona, Ustavni sud Federacije je zaključio da se u konkretnom slučaju radi o stvaranju nove finansijske obaveze sa razine Federacije Bosne i Hercegovine, koja se odnosi na uvećanje plate matičarima i drugim licima koje obavljaju te poslove u jedinici lokale samouprave, ali to nije prijenos poslova vođenja i ažuriranja, čuvanja i rješavanja svih pitanja u oblasti matičnih knjiga i matičnog registra, jer je te poslove i ranije obavljala gradska služba. Prenesena je, tačnije uspostavljena je dodatna obaveza koja se sastoji u tome da je osporenim članom Zakona propisano da se uvećanje plata uredi opštim aktom i da se tako uvećane plate isplaćuju. Ali, to ne isključuje obavezu više razine vlasti da za tu namjenu prenese na jedinicu lokalne samouprave, u konkretnom slučaju na grad, za to potrebna sredstva, ili predvidi i propiše način na koji će se ta dodatna sredstva osigurati.
Na osnovu iznijetog Ustavni sud Federacije utvrdio je da u proceduri donošenja osporenog člana Zakona nije postupljeno u skladu sa relevantnim odredbama Zakona o principima lokalne samouprave, obzirom da nije na osnovu člana 56. citiranog Zakona, ni na koji način konsultovan Grad Zenica, a što je protivno i odredbi člana 4. Evropske povelje, koja predviđa da će jedinice lokalne samouprave biti konsultovane u najvećoj mogućoj mjeri u postupku pripreme i donošenja zakona i propisa koji ih se direktno tiču.
Ako se tome doda i činjenica da uspostavljanjem ove finansijske obaveze sa striktno propisanim uvećanjem od minimalno 10% na jedinicu lokalne samouprave, u ovom predmetu na Grad Zenica, nije predviđen i propisan način osiguranja sredstava potrebnih za isplatu uvećanih plata matičarima i drugim službenim licima, Ustavni sud Federacije utvrdio je da je donoseći osporeni član Zakona, Parlament Federacija Bosne i Hercegovine postupio i suprotno odredbama člana 34. stav 4. Zakona o principima lokalne samouprave, što zahtjev podnosioca čini u cijelosti neosnovanim.
Na osnovu iznijetog odlučeno je kao u izreci ove presude.
Ovu presudu Ustavni sud Federacije donio je jednoglasno u sastavu: Aleksandra Martinović, predsjednica Suda, Vesna Budimir, Mirjana Čučković, prof. dr. Edin Muminović i dr. sc. Kata Senjak, sudije Suda.
(Presuda Ustavnog suda FBiH, U-27/18 od 7. maja 2019. godine)
