ODLUKA O DOPUSTIVOSTI I MERITUMU, BROJ: U 22/18
("Sl. glasnik BiH", br. 53/2019)
Ustavni sud Bosne i Hercegovine u plenarnom sazivu, u predmetu broj U 22/18, rješavajući zahtjev Opštinskog suda u Tuzli (sudija Fahira Alić), na osnovu člana VI/3c) Ustava Bosne i Hercegovine, člana 57 stav (2) tačka b), člana 59 st. (1) i (2) i člana 61 st. (2), (3) i (4) Pravila Ustavnog suda Bosne i Hercegovine - prečišćeni tekst ("Službeni glasnik Bosne i Hercegovine" broj 94/14), u sastavu
Zlatko M. Knežević, predsjednik
Mato Tadić, potpredsjednik
Mirsad Ćeman, potpredsjednik
Margarita Caca Nikolovska, potpredsjednica
Tudor Pantiru, sudija Valerija Galić, sudija
Miodrag Simović, sudija
Seada Palavrić, sudija
Giovanni Grasso, sudija
na sjednici održanoj 5. jula 2019. godine donio je
ODLUKU O DOPUSTIVOSTI MERITUMU
Odlučujući o zahtjevu Opštinskog suda u Tuzli (sudija Fahira Alić) za ocjenu kompatibilnosti člana 52 Zakona o visokom obrazovanju Tuzlanskog kantona ("Službene novine Tuzlanskog kantona" broj 7/16) i člana 6 Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o visokom obrazovanju Tuzlanskog kantona ("Službene novine Tuzlanskog kantona" broj 10/16),
UTVRĐUJE SE da član 52 Zakona o visokom obrazovanju Tuzlanskog kantona ("Službene novine Tuzlanskog kantona" broj 7/16) nije u skladu sa članom 18 Okvirnog zakona o visokom obrazovanju u Bosni i Hercegovini ("Službeni glasnik Bosne i Hercegovine" br. 59/07 i 59/09) i da član 6 Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o visokom obrazovanju Tuzlanskog kantona ("Službene novine Tuzlanskog kantona" broj 10/16) nije u skladu sa čl. 1 i 2 Okvirnog zakona o visokom obrazovanju u Bosni i Hercegovini ("Službeni glasnik Bosne i Hercegovine" br. 59/07 i 59/09).
NALAŽE SE Skupštini Tuzlanskog kantona da, u skladu sa članom 61 stav (4) Pravila Ustavnog suda Bosne i Hercegovine, najkasnije u roku od šest mjeseci od objavljivanja ove odluke u "Službenom glasniku Bosne i Hercegovine" usaglasi član 52 Zakona o visokom obrazovanju Tuzlanskog kantona ("Službene novine Tuzlanskog kantona" broj 7/16) sa članom 18 Okvirnog zakona o visokom obrazovanju u Bosni i Hercegovini ("Službeni glasnik Bosne i Hercegovine" br. 59/07 i 59/09) i član 6 Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o visokom obrazovanju Tuzlanskog kantona ("Službene novine Tuzlanskog kantona" broj 10/16) sa čl. 1 i 2 Okvirnog zakona o visokom obrazovanju u Bosni i Hercegovini ("Službeni glasnik Bosne i Hercegovine" br. 59/07 i 59/09).
NALAŽE SE Skupštini Tuzlanskog kantona da, u skladu sa članom 72 stav (5) Pravila Ustavnog suda Bosne i Hercegovine, u roku iz prethodnog stava obavijesti Ustavni sud Bosne i Hercegovine o mjerama preduzetim s ciljem izvršenja ove odluke.
Odluku objaviti u "Službenom glasniku Bosne i Hercegovine", "Službenim novinama Federacije Bosne i Hercegovine", "Službenom glasniku Republike Srpske" i u "Službenom glasniku Distrikta Brčko Bosne i Hercegovine".
Obrazloženje
I. Uvod
1. Opštinski sud u Tuzli (sudija Fahira Alić) (u daljnjem tekstu: podnosilac zahtjeva) podnio je 22. oktobra 2018. godine Ustavnom sudu Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Ustavni sud) zahtjev za ocjenu usaglašenosti Zakona o visokom obrazovanju Tuzlanskog kantona ("Službene novine TK" br. 7/16 i 10/16, u daljnjem tekstu: ZVOTK) sa "Ustavom Bosne i Hercegovine i Okvirnim zakonom o visokom obrazovanju u BiH".
II. Postupak pred Ustavnim sudom
2. Na osnovu člana 23 Pravila Ustavnog suda, od Skupštine Tuzlanskog kantona (u daljnjem tekstu: Skupština TK) zatraženo je 18. januara 2019. godine da dostavi odgovor na zahtjev.
3. Skupština TK je odgovor dostavila 14. februara 2019. godine.
III. Zahtjev
a) Navodi iz zahtjeva
4. Podnosilac zahtjeva je istakao da tužiteljica, povodom čije tužbe je pokrenut postupak pred Opštinskim sudom u Tuzli, tvrdi da je ZVOTK u suprotnosti sa članom II/4 Ustava Bosne i Hercegovine, čl. 1 i 2 Protokola broj 12 uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda (u daljnjem tekstu: Evropska konvencija), članom 26 Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima i članom 7 Međunarodnog pakta o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima.
5. Podnosilac zahtjeva je dalje naveo da je tužiteljica kao sporne označila član 6 Zakona o izmjenama i dopunama ZVOTK ("Službene novine TK" broj 10/16) koji se odnosi na mandat privremenih organa Univerziteta u Tuzli i član 52 ZVOTK ("Službene novine TK" broj 7/16) koji se odnosi na izbor, imenovanje i odgovornost rektora javnog univerziteta i direktora visoke škole kao javne visokoškolske ustanove.
6. Dalje je istaknuto da je tužiteljica navela da je osporenim članom 6 uspostavljen mandat privremenih organa Univerziteta, to jeste uspostavljen je novi mehanizam organa upravljanja koji nije poznat u bilo kojem od deset kantonalnih zakona o visokom obrazovanju, niti u Okvirnom zakonu o visokom obrazovanju u BiH (u daljnjem tekstu: Okvirni zakon). Kao rezultat donošenja navedenog člana je činjenica da je došlo do promjene u strukturi rukovodećeg kadra Univerziteta u Tuzli. Tako je smijenjeno 10 od 13 dekana fakulteta, kao i članovi Senata, a koji su dobili mandate za obavljanje funkcija na način i u postupku propisanom Statutom Univerziteta, Zakonom o Univerzitetu u Tuzli, kao i ZVOTK. U vezi s izborom rektora, istaknuto je da je u osporenom članu 52 ZVOTK prekršena odredba člana 18 Okvirnog zakona (koji se odnosi na izbor i imenovanje rektora univerziteta, odnosno direktora javne visoke škole), te narušena autonomija javnog univerziteta jer se u proceduru imenovanja uključuje Upravni odbor kao de facto glavna karika u cijeloj proceduri izbora rektora, pa i prorektora, iako je članom 18 Okvirnog zakona propisano da rektora javnog univerziteta bira senat na osnovu javnog konkursa, bez dodatnih uslovljavanja bilo koje institucije ili organa. Tužiteljica je istakla da su odredbe čl. 16, 18 i 22 Okvirnog zakona naročito grubo narušene osporenim članom 6 jer prema toj odredbi ni rektor, niti prorektori, dekani, ni prodekani, pa čak ni članovi senata nisu predstavnici izabrani od akademske zajednice koju predstavljaju, već su to lica koja su u lancu imenovanja imenovali "privremeni organi upravljanja". Na taj način uvedena je, kako je istaknuto u zahtjevu, stroga kontrola od strane Vlade TK svih izbora i imenovanja rukovodećeg kadra na Univerzitetu (rektor, prorektori, dekani, prodekani) jer nove propisane procedure izbora i imenovanja uključuju obaveznu saglasnost upravnog odbora bez koje ne može biti imenovan niko od rukovodećeg kadra, bez obzira na to što ga je u regularnoj proceduri prethodno izabrao odgovarajući organ Univerziteta (Senat) ili Fakulteta (Naučno-nastavno vijeće). U slučaju da kandidat za dekana kojeg je izabralo naučno-nastavno vijeće (NNV) ne dobije saglasnost, u ponovljenoj proceduri njega imenuje rektor sa liste prijavljenih kandidata. Ista analogija je i kod izbora rektora kojeg, u slučaju da ne dobije saglasnost, imenuje Vlada. Sve navedeno, kako tvrdi tužiteljica, direktno implicira na diskriminaciju pojedinaca u procesu biranja, i to po političkom ili nekom drugom osnovu. Istaknuto je da je "primjena spornih odredaba Zakona u praksi dovela do toga da su svi ugledni profesori, članovi senata, kao i dekani fakulteta izloženi proizvoljnom i nezakonitom napadu na čast i ugled s obzirom na to da su 'preko noći' smijenjeni u nezakonitoj i neustavnoj proceduri ostavljajući prema javnosti utisak da se radi o nesposobnim i nečasnim obnašateljima funkcija". Pored toga, njihovo pravo na rad, kao i njihova čast i ugled koji uživaju u akademskoj i društvenoj zajednici došli su pod direktan udar vladajućih političkih struktura. Zbog navedenog, kako je dalje istaknuto, jasno je da su osporenim odredbama "dovedeni u neravnopravan položaj i diskriminirani u odnosu na obnašatelje ovih funkcija na svim ostalim javnim univerzitetima u Bosni i Hercegovini". Tužiteljica je takođe navela da ni Okvirni zakon, niti ijedan od kantonalnih zakona o visokom obrazovanju ne dozvoljavaju miješanje u autonoman izbor rukovodećih i upravnih organa i ne poznaju mehanizme privremenih organa upravljanja koji su uvedeni spornim izmjenama i dopunama Zakona. Pored toga, navedeno je da je dovedena u pitanje autonomija akademskih sloboda u pogledu rješavanja akademskih pitanja (naučno-nastavna i naučnoistraživačka djelatnost, izbori u naučno-nastavna i saradnička zvanja, publikacije i sl.), pa su svi članovi akademske zajednice u Tuzlanskom kantonu diskriminisani u odnosu na članove akademske zajednice u BiH. Nadalje je navedeno da osporeni član 6 nije ni na koji način inkorporiran u postojeći zakon, odnosno nije rečeno umjesto kojeg postojećeg člana ZVOTK je predviđeno mijenjanje odnosno noveliranje Zakona.
7. Sumirajući navode tužiteljice, podnosilac zahtjeva je istakao da se suština navoda o neustavnosti svodi na tvrdnju da ZVOTK nije u skladu s odredbama Okvirnog zakona kojim je u članu 63 stav 1 propisano da će se zakoni RS i kantonalni zakoni iz oblasti visokog obrazovanja uskladiti s Okvirnim zakonom. Podnosilac zahtjeva je zaključio da je tužiteljica osporila član 6 Zakona o izmjenama i dopunama ZVOTK - mandat privremenih organa Univerziteta i član 52 ZVOTK koji nije u skladu sa članom 18 Okvirnog zakona (koji se odnosi na izbor i imenovanje rektora univerziteta, odnosno direktora javne visoke škole, te nadležnost i sastav senata). Takođe je naveo da su Zakonom o izmjenama i dopunama ZVOTK prekršeni član 16 Okvirnog zakona (koji se odnosi na nadležnost i sastav senata visokoškolske ustanove), kao i član 22 Okvirnog zakona (koji se odnosi na autonomiju univerziteta), ali i član 11 (koji se odnosi na akademske slobode).
8. Kako odluka podnosioca zahtjeva u konkretnoj pravnoj stvari zavisi od primjene zakona čije se ocjenjivanje ustavnosti traži, predloženo je da Ustavni sud BiH sprovede postupak ocjene usaglašenosti sa Ustavom i zakonima BiH, te nakon sprovedenog postupka utvrdi da li su ZVOTK i njegove izmjene i dopune u saglasnosti sa Ustavom BiH i Okvirnim zakonom o visokom obrazovanju BiH.
b) Činjenice predmeta povodom kojeg je podnesen zahtjev
9. Tužiteljica je podnosiocu zahtjeva (Opštinskom sudu u Tuzli) 24. jula 2017. godine podnijela tužbu radi utvrđivanja ništavosti odluke o prestanku mandata dekana Tehnološkog fakulteta Univerziteta u Tuzli, zatražila isplatu razlike plata i naknade nematerijalne štete zbog povrede ugleda i časti. U činjeničnom opisu tužbe i tokom postupka tužiteljica je navela da je izabrana za dekana Tehnološkog fakulteta Univerziteta u Tuzli na period od četiri godine, počev od 8. jula 2014. godine sa istekom mandata 6. jula 2018. godine. Odlukom v. d. rektora od 14. septembra 2016. godine utvrđeno je da tužiteljici 14. septembra 2016. godine prestaje mandat na dužnosti dekana fakulteta u smislu odredbe člana 6 stav 4 Zakona o izmjenama i dopunama ZVOTK jer je vršilac dužnosti rektora Univerziteta u Tuzli imenovao vanrednog profesora za vršioca dužnosti dekana Tehnološkog fakulteta u Tuzli, počev od 15. septembra 2016. godine.
10. Tužiteljica je zatražila da podnosilac zahtjeva podnese zahtjev za ocjenu usaglašenosti ZVOTK i Zakona o izmjenama i dopunama navedenog zakona ili da taj sud sam utvrdi da spomenuti zakoni nisu kompatibilni sa Ustavom Bosne i Hercegovine i zakonima Bosne i Hercegovine.
c) Odgovor na zahtjev
11. Skupština TK je u odgovoru na zahtjev istakla da iz činjeničnog supstrata predmetnog zahtjeva proizlazi da su spornim označene i obrazložene odredbe člana 52 ZVOTK koje se odnose na izbor, imenovanje i odgovornost rektora javnih visokoškolskih ustanova i odredbe člana 6 Zakona o izmjenama i dopunama ZVOTK koje se odnose na mandat i imenovanje privremenih organa Univerziteta u Tuzli. Nadalje je istaknuto da su paušalni navodi da je primjena odredbi ZVOTK u praksi dovela do toga da su "svi" ugledni profesori, članovi Senata, kao i dekani fakulteta izloženi proizvoljnom i nezakonitom napadu na čast i ugled i da im je ugroženo pravo na rad, odnosno da je izvršena diskriminacija pojedinaca u procesu biranja, i to po političkom ili nekom drugom osnovu. Prema mišljenju Skupštine TK, oni nisu dovedeni u neravnopravan i diskriminišući položaj s obzirom na to da im odredbama Zakona nije onemogućeno učešće u postupcima izbora u bilo koje od tijela Univerziteta u Tuzli. Takođe je navedeno da obavljanje funkcije ne predstavlja i pravo na rad koje se garantuje međunarodnim dokumentima, a koje u ovom slučaju nije ni ugroženo s obzirom na to da su sva ova lica zaposlenici Univerziteta koji imaju radni odnos na Univerzitetu. Skupština TK smatra da odredbe ZVOTK nisu diskriminatorne u smislu navedenog po bilo kojem osnovu budući da je svima koji ispunjavaju uslove omogućeno učešće u izborima u naučna zvanja i oni su u mogućnosti da napreduju. Okvirnim zakonom su samo načelno uređena pitanja koja se tiču organizacije visokog obrazovanja u BiH, odgovornost nadležnih vlasti u ovoj oblasti, ustanovljavanje tijela za sprovođenje zakona i međunarodnih obaveza BiH, te način obezbjeđivanja kvaliteta u oblasti visokog obrazovanja, što znači da ova materija nije regulisana Okvirnim zakonom, već je ostavljeno entitetima, kantonima i Distriktu Brčko da je regulišu.
12. Uvođenjem novih zakonskih rješenja koja nisu propisana niti jednim drugim propisom ne može se govoriti o protivzakonitosti ili protivustavnosti zbog same činjenice da je riječ o novom institutu. Uvođenjem "privremenih organa Univerziteta" osporenim članom 6 nisu prekršene odredbe Okvirnog zakona jer ih on nije ni regulisao, ali to ne predstavlja prepreku da se to pitanje reguliše u kantonalnom propisu. Tako je član 63 stav (2) Okvirnog zakona ostavio mogućnost da se sva pitanja koja njim nisu regulisana regulišu zakonima na nivou Republike Srpske i kantona. To je i urađeno na području Tuzlanskog kantona kako bi se ovakvim rješenjem pokušala sanirati situacija koja je dovela do ekonomsko-finansijskih problema i dugogodišnjeg negativnog poslovanja Univerziteta, što bi u krajnjem moglo dovesti i do postavljanja pitanja dalje egzistencije Univerziteta u Tuzli.
13. Navodi da je donošenjem novog ZVOTK narušena autonomija Univerziteta u Tuzli nisu tačni jer je ovim zakonom u odnosu na raniji Zakon o visokom obrazovanju samo pojačan nadzor nad radom Univerziteta, te su pooštreni kriterijumi za izbor u njegove regularne organe, a sve s ciljem poboljšanja ekonomsko-finansijskog stanja i daljeg napretka Univerziteta u Tuzli.
14. Takođe je istaknuto da je Tuzlanski kanton, vršeći svoju ustavnu nadležnost koja mu je data Ustavom Federacije BiH, prema kojem je oblast obrazovanja u isključivoj nadležnosti kantona, a što se odnosi na utvrđivanje politike i donošenje zakona i drugih propisa iz ove oblasti, donio svoj ZVOTK. U odredbama tog zakona ispoštovana su svi opšti principi i ciljevi uspostavljeni u Okvirnom zakonu jer oni predstavljaju osnov visokog obrazovanja, a s obzirom na to da je visoko obrazovanje u kantonalnoj nadležnosti zakonodavac je samo izvršio nadogradnju pojedinih osnovnih rješenja uspostavljenih Okvirnim zakonom s obzirom na specifičnost Tuzlanskog kantona.
15. Što se tiče navoda "da sporni član 6 Zakona o izmjenama i dopunama" nije na bilo koji način inkorporiran u postojeći zakon, odnosno nije rečeno umjesto kojeg postojećeg člana ZVOTK je predviđeno mijenjanje odnosno noveliranje Zakona, potrebno je istaći da se radi o prelaznoj odredbi tog zakona kojom se regulišu prelazna rješenja i definišu pitanja statusa lica koja se nalaze na određenoj funkciji u trenutku stupanja na snagu tog zakona. U pogledu navoda da su sporne izmjene nejasne i neprecizne, smatra da se one ne mogu rješavati u okviru zahtjeva za ocjenu usaglašenosti s Ustavom Bosne i Hercegovine i Okvirnim zakonom. Predloženo je da Ustavni sud odbije zahtjev kao neosnovan i utvrdi da je ZVOTK u saglasnosti sa Ustavom Bosne i Hercegovine i Okvirnim zakonom.
IV. Relevantni propisi
16. Okvirni zakon o visokom obrazovanju u BiH ("Službeni glasnik BiH" br. 59/07 i 59/09) u relevantnom dijelu glasi:
Član 1.
(Cilj Zakona)
Zakonom o visokom obrazovanju u Bosni i Hercegovini (u daljnjem tekstu: Zakon) utvrđuje se organizacija visokog obrazovanja u Bosni i Hercegovini, odgovornost nadležnih vlasti u ovoj oblasti, ustanovljavaju organi za sprovođenje zakona i međunarodnih obaveza Bosne i Hercegovine, te način obezbjeđivanja kvaliteta u oblasti visokog obrazovanja.
Član 2.
U svrhu reforme visokog obrazovanja, ovaj Zakon ustanovljava osnovne principe i standarde za sticanje visokog obrazovanja u Bosni i Hercegovini, u skladu sa relevantnim odredbama Evropske konvencije o zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda (ETS No. 5, 1950) i njenih protokola, Preporukom Komiteta ministara Savjeta Evrope o priznavanju i ocjeni kvaliteta privatnih visokoškolskih ustanova [R(97)1], Preporukom o pristupu visokom obrazovanju [R(98)3] i Preporukom o istraživačkom zadatku univerziteta [R(2000)8] i drugim relevantnim principima međunarodnopriznatih pravnih instrumenata čija je država ugovornica i Bosna i Hercegovina, te u skladu sa Konvencijom Savjeta Evrope/UNESCO-a o priznavanju kvalifikacija u visokom obrazovanju u evropskom regionu (ETS No. 165, 1997).
Bosna i Hercegovina prihvata evropske strateške ciljeve u oblasti visokog obrazovanja, izražene u Deklaraciji evropskih ministara visokog obrazovanja iz Bolonje (1999), kao i kasniji razvoj ovog koncepta.
Visoko obrazovanje je djelatnost od posebnog interesa za Bosnu i Hercegovinu.
Član 4. stav 2.
Visoko obrazovanje zasniva se na:
- akademskim slobodama, akademskoj samoupravi i autonomiji univerziteta;
[...]
Član 11.
Ne može se uskratiti ili ograničiti sloboda visokoškolskim ustanovama da:
- inoviraju načine sticanja visokog obrazovanja u okviru svojih licenci i
- nude studijske programe za sticanje vještina potrebnih ili korisnih za ostvarivanje ciljeva visokog obrazovanja.
Član 13.
Tijela univerziteta su:
- upravni odbor,
- senat,
- rektor.
[...]
Član 14.
Odgovornost za poslovanje licencirane javne visokoškolske ustanove nosi upravni odbor univerziteta ili visoke škole (u daljnjem tekstu: upravni odbor).
Upravni odbor obavlja poslove utvrđene zakonom i statutom univerziteta, a naročito:
- daje mišljenje o statutu visokoškolske ustanove, te donosi opšti akt o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mjesta i druge opšte akte u skladu sa zakonom i statutom visokoškolske ustanove;
- donosi odluku o osnivanju drugih pravnih lica, u skladu sa zakonom i statutom visokoškolske ustanove;
- utvrđuje planove finansiranja i razvoja;
- na prijedlog senata visokoškolske ustanove, donosi godišnji program rada visokoškolske ustanove;
- donosi finansijski plan i usvaja godišnji obračun;
- usmjerava, kontroliše i ocjenjuje rad rektora ili direktora u domenu finansijskog poslovanja;
- rješava pitanja odnosa sa osnivačem;
- odlučuje o korišćenju sredstava preko iznosa utvrđenog statutom visokoškolske ustanove;
- odlučuje o prigovoru zaposlenika na odluke tijela visokoškolske ustanove koja su u prvom stepenu odlučivala o pravima, obavezama i odgovornostima zaposlenika iz radnog odnosa;
- podnosi osnivaču najmanje jednom godišnje izvještaj o poslovanju visokoškolske ustanove;
- obavlja i druge poslove u skladu sa zakonom, aktom o osnivanju i statutom visokoškolske ustanove.
Član 15.
Upravni odbor ima između sedam i jedanaest članova, od kojih najmanje jednu trećinu imenuje osnivač, a ostale imenuje senat te visokoškolske ustanove u skladu sa statutom.
[...]
Član 16.
Odgovornost za akademska pitanja u visokoškolskoj ustanovi ima senat, kao najviše akademsko tijelo koje čine predstavnici akademskog osoblja i studenti.
Senat visokoškolske ustanove odlučuje o svim akademskim pitanjima, a posebno:
[…]
- bira rektora i prorektora univerziteta, odnosno direktora visoke škole;
[…]
Broj članova, sastav i način rada senata utvrđuju se statutom visokoškolske ustanove.
Član 17.
Univerzitetom rukovodi rektor, a visokom školom direktor, u skladu sa zakonom i statutom visokoškolske ustanove.
Rektor univerziteta, odnosno direktor visoke škole, za svoj rad u domenu akademskih pitanja odgovara senatu, a u domenu poslovanja upravnom odboru.
[…]
Član 18.
Rektora javnog univerziteta bira senat na osnovu javnog konkursa.
Za rektora može da bude izabran nastavnik u naučnonastavnom zvanju redovnog profesora koji ispunjava uslove za to zvanje na univerzitetu na kojem se prijavljuje.
[…]
Član 22.
Visokoškolske ustanove, u skladu sa odredbama ovog Zakona, imaju pravo da:
- izaberu svoje upravna i rukovodeća tijela i da im odrede mandat;
- urede svoje strukture i aktivnosti sopstvenim pravilima u skladu sa ovim Zakonom, drugim važećim zakonima i svojim statutima;
- izaberu nastavno i drugo osoblje;
- primaju studente i odrede metode nastave i provjere znanja studenata;
- samostalno razvijaju i primjenjuju nastavne planove i programe i istraživačke projekte;
- u okviru raspoloživih finansijskih sredstava izaberu predmete koji će se predavati;
- na univerzitetima, dodjeljuju zvanja profesorima i drugom osoblju;
- odrede kao službeni jezik, ili službene jezike, jedan ili više jezika konstitutivnih naroda Bosne i Hercegovine.
Član 63.
Zakoni Republike Srpske i kantonalni zakoni iz oblasti visokog obrazovanja uskladiće se sa odredbama ovog Zakona u periodu od šest mjeseci nakon njegovog stupanja na snagu.
Sva pitanja iz oblasti visokog obrazovanja koja nisu regulisana ovim Zakonom regulisaće se zakonima na nivou Republike Srpske i kantona.
17. Zakon o visokom obrazovanju ("Službene novine Tuzlanskog kantona" broj 7/16) u relevantnom dijelu glasi:
Član 1.
(Predmet zakona)
Ovim zakonom uređuju se sistem, uslovi i način obavljanja djelatnosti visokog obrazovanja, finansiranje, kao i druga pitanja od značaja za obavljanje ove djelatnosti na području Tuzlanskog kantona (u daljem tekstu: Kanton).
Član 3.
Visoko obrazovanje je djelatnost od posebnog društvenog interesa za Kanton, Bosnu i Hercegovinu i dio je evropskog obrazovnog, naučnog, odnosno umjetničkog prostora.
Član 6. stav 1.
Djelatnost visokog obrazovanja se zasniva na:
a) akademskim slobodama, akademskoj samoupravi i autonomiji visokoškolske ustanove;
[…]
Član 17. stav 3.
(3) Javnu visokoškolsku ustanovu može osnovati Skupština Kantona, samostalno ili sa drugim osnivačem, na prijedlog Vlade Kantona.
Član 47. st. 1, 2. i 3.
(1) Upravni odbor visokoškolske ustanove ima između sedam i 11 članova, od kojih najmanje jednu trećinu članova upravnog odbora visokoškolske ustanove imenuje osnivač, a ostale imenuje senat u skladu sa osnivačkim aktom i statutom, u javnoj i transparentnoj proceduri javnog konkursa, a čine ga predstavnici iz reda akademskog osoblja i osnivača.
(2) Upravni odbor javne visokoškolske ustanove ima devet članova i to pet iz reda osnivača koje imenuje Vlada Kantona i četiri koje imenuje senat od kojih je jedan član iz reda studenata minimalno sa druge godine prvog ciklusa studija kojeg predlaže studentski predstavnički organ nakon provedene javne procedure.
(3) Predsjednik upravnog odbora javne visokoškolske ustanove imenuje se iz reda osnivača.
Član 50.
(Nadležnost upravnog odbora)
Upravni odbor obavlja poslove utvrđene zakonom, aktom o osnivanju i statutom visokoškolske ustanove, a naročito:
a) daje prethodnu saglasnost za imenovanje i razrješenje rektora javnog univerziteta;
b) daje mišljenje o statutu visokoškolske ustanove i donosi opšte akte u skladu sa zakonom i statutom visokoškolske ustanove;
c) donosi odluku o osnivanju drugih pravnih lica i organizacionih jedinica u skladu sa zakonom i statutom;
d) utvrđuje planove finansiranja i razvoja;
[…]
Član 52.
(Izbor, imenovanje i odgovornost rektora javnog univerziteta i direktora visoke škole kao javne visokoškolske ustanove)
(1) Rektora javnog univerziteta/direktora javne visoke škole bira i imenuje senat tajnim glasanjem većinom glasova od ukupnog broja prisutnih članova.
(2) Nakon pribavljene prethodne saglasnosti upravnog odbora, senat je dužan u roku sedam dana imenovati rektora/direktora.
(3) Ukoliko u roku 10 dana od prijema zahtjeva upravni odbor ne da saglasnost za imenovanje izabranog kandidata iz stava (1) ovog člana, senat poništava konkurs i istovremeno raspisuje novi konkurs za izbor i imenovanje rektora/direktora.
(4) Ukoliko i nakon ponovljene konkursne procedure ne bude imenovan rektor/direktor u skladu sa stavovima (1), (2) i (3) ovog člana, upravni odbor će u roku 15 dana imenovati rektora/direktora javne visokoškolske ustanove sa liste kandidata utvrđene u ponovljenom konkursu.
(5) Mandat rektora javnog univerziteta i direktora javne visoke škole traje četiri godine i isto lice može biti ponovo izabrano još jedan mandat.
(6) Postupak izbora i imenovanja rektora javnog univerziteta i direktora javne visoke škole vrši se na osnovu javnog konkursa i mora obezbijediti poštovanje principa zakonitosti, kvaliteta, otvorenosti i transparentnosti.
(7) Izbor i imenovanje rektora javnog univerziteta i direktora javne visoke škole vrši se na osnovu javnog konkursa koji se objavljuje u najmanje jednom dnevnom listu i na veb stranici visokoškolske ustanove najkasnije šest mjeseci prije isteka mandata rektora odnosno direktora.
(8) Najkasnije sedam dana od donošenje odluke o imenovanju rektora/direktora, predsjedavajući senatom ili drugi ovlašćeni član senata je obavezan potpisati rješenje o imenovanju i isto proslijediti pravnoj službi koja će blagovremeno posredstvom generalnog sekretara javne visokoškolske ustanove dostaviti informaciju o imenovanju prijavljenim kandidatima na konkurs.
(9) Prorektore imenuje i razrješava senat na prijedlog rektora.
(10) Rektor za pozicije prorektora može predložiti više od jednog kandidata.
(11) Ukoliko senat ne imenuje prorektore, rektor je obavezan u roku 30 dana ponovo predložiti imenovanje istih ili drugih kandidata.
(12) Ukoliko i nakon ponovljenog predlaganja kandidata za prorektora senat ne imenuje prorektore, iste imenuje rektor uz saglasnost upravnog odbora.
(13) Mandat prorektora, osim u izuzetnim okolnostima što se bliže uređuje statutom visokoškolske ustanove, prati mandat rektora.
(14) Prorektori mogu prisustvovati sjednicama senata, bez prava odlučivanja.
(15) Nastavnici koji u toku mandata stiču uslove za penziju ne mogu biti izabrani za rektora javnog univerziteta i direktora javne visoke škole.
(16) Rektor javnog univerziteta, odnosno direktor javne visoke škole za svoj rad u domenu akademskih pitanja odgovaraju senatu, a u pogledu ostalih pitanja upravnom odboru.
(17) Rektor, odnosno direktor jednom godišnje podnose senatu i upravnom odboru izvještaj o svom radu.
Član 59. st. 1. 2. i 3.
(1) Senat visokoškolske ustanove je najviši akademski organ.
(2) Senat javne visokoškolske ustanove čine predstavnici akademskog osoblja, studenata i tržišta rada.
(3) Senat javnog univerziteta broji 33 člana, s tim da iz akademskog osoblja ne može biti više od 27 članova.
(4) Pet članova senata javne visokoškolske ustanove su redovni studenti i to tri studenta minimalno sa druge godine prvog ciklusa studija i po jedan sa drugog i trećeg ciklusa, koje bira studentski predstavnički organ.
(5) Senat uspostavlja organe po naučnim grupacijama, što se bliže utvrđuje statutom.
(6) Za člana senata javne visokoškolske ustanove može biti izabran nastavnik u zvanju docenta, redovnog i vanrednog profesora koji je član naučno-nastavnog ili umjetničko-nastavnog vijeća i to po dva predstavnika fakulteta/akademije koje tajnim glasanjem bira naučno-nastavno/umjetničko-nastavno vijeće.
(7) Mandat članova senata javne visokoškolske ustanove traje četiri godine i teče od dana konstituisanja senata.
(8) Rektor visokoškolske ustanove je po funkciji predsjedavajući senata.
[…]
Član 60. tač. f) i g)
(1) Senat javne visokoškolske ustanove odlučuje o svim akademskim pitanjima, posebno:
f) bira, imenuje i razrješava rektora, imenuje vršioca dužnosti rektora i prorektore univerziteta, odnosno direktora visoke škole, u skladu sa ovim zakonom;
g) bira akademsko osoblje na prijedlog naučno-nastavnog/umjetničko-nastavnog vijeća, organizacione jedinice;
Član 154.
(Mandat organa Univerziteta u Tuzli zatečenih na dužnosti)
(1) Vlada Kantona i Senat imenovaće predsjednika i članove privremenog upravnog odbora Univerziteta u roku 15 dana od dana stupanja na snagu ovog zakona, čiji će mandat trajati do imenovanja novog upravnog odbora po odredbama ovog zakona, a najduže 90 dana. Predsjednik i članovi upravnog odbora Univerziteta zatečeni na dužnosti na dan stupanja na snagu ovog zakona, nastavljaju sa radom do imenovanja privremenog upravnog odbora.
(2) Članovi Senata zatečeni na dužnosti na dan stupanja na snagu ovog zakona nastavljaju vršiti svoju dužnost do konstituisanja novog Senata izabranog u skladu sa ovim zakonom, a najduže 90 dana od dana stupanja na snagu ovog zakona.
(3) Vlada Kantona i Senat Univerziteta će u roku 30 dana od dana stupanja na snagu ovog zakona raspisati javni konkurs za imenovanje članova upravnog odbora.
(4) Vršilac dužnosti rektora Univerziteta ostaje na dužnosti do imenovanja novog vršioca dužnost rektora.
[…]
18. Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o visokom obrazovanju ("Službene novine Tuzlanskog kantona" broj 10/16) u relevantnom dijelu glasi:
Član 6.
(Mandat privremenih organa Univerziteta u Tuzli)
(1) Predsjednik i članovi privremenog upravnog odbora Univerziteta zatečeni na dužnosti na dan stupanja na snagu ovog zakona, nastavljaju sa radom do imenovanja upravnog odbora u skladu sa odredbama zakona.
(2) Članovi senata Univerziteta zatečeni na dužnosti na dan stupanja na snagu ovog zakona nastavljaju vršiti svoju dužnost do konstituisanja privremenog senata Univerziteta.
(3) Novog vršioca dužnosti rektora Univerziteta će u roku od tri dana od dana stupanja na snagu ovog zakona imenovati privremeni upravni odbor Univerziteta.
(4) Prorektori, dekani i prodekani zatečeni na dužnosti na dan stupanja na snagu ovoga zakona, obavljat će svoju dužnost do imenovanja vršilaca dužnosti prorektora, vršilaca dužnosti dekana i vršilaca dužnosti prodekana.
(5) Novi vršilac dužnosti rektora Univerziteta će u roku od tri dana od dana njegovog imenovanja imenovati vršioce dužnosti dekana i vršioce dužnosti prodekana.
(6) U roku od 10 dana od dana stupanja na snagu ovog zakona, privremeni upravni odbor Univerziteta, na prijedlog Privredne komore, i predstavnički organ studenata će imenovati, odnosno izabrati lica koja će obavljati dužnost članova privremenog senata Univerziteta, a vršioci dužnosti dekana će u roku od tri dana od dana njihovog imenovanja imenovati lica koja će obavljati dužnost člana privremenog senata Univerziteta.
(7) Privremeni senat Univerziteta će u roku od 15 dana od dana stupanja na snagu ovog zakona održati konstituirajuću sjednicu. Privremeni senat Univerziteta može se konstituisati, raditi i odlučivati ukoliko je imenovano, izabrano, odnosno sjednici prisustvuje više od polovine ukupnog broja članova senata Univerziteta.
(8) Privremeni senat Univerziteta će u roku od tri dana od dana njegovog konstituisanja raspisati konkurs za izbor rektora Univerziteta u skladu sa zakonom.
(9) Privremeni senat Univerziteta će, na prijedlog vršioca dužnosti rektora Univerziteta, imenovati vršioce dužnosti prorektora.
(10) Privremeni upravni odbor Univerziteta je obavezan u roku od 30 dana od dana stupanja na snagu ovog zakona uskladiti Pravilnik o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mjesta Univerziteta sa odredbama ovog zakona i u roku od 10 dana od dana donošenja istog pravilnika raspisati javni konkurs za imenovanje direktora za ekonomske poslove Univerziteta.
(11) Lice zatečeno na dužnosti direktora studentskog centra Univerziteta na dan stupanja na snagu ovog zakona ostaje na dužnosti do imenovanja vršioca dužnosti direktora studentskog centra Univerziteta. U roku od tri dana od dana imenovanja vršioca dužnosti rektora Univerziteta, privremeni upravni odbor Univerziteta će, na prijedlog vršioca dužnosti rektora Univerziteta, imenovati vršioca dužnosti direktora studentskog centra Univerziteta.
(12) Generalni sekretar Univerziteta zatečen na dužnosti generalnog sekretara na dan stupanja na snagu ovog zakona nastavlja obavljati tu dužnost do imenovanja vršioca dužnosti generalnog sekretara ili generalnog sekretara Univerziteta u skladu sa zakonom. Privremeni upravni odbor Univerziteta će, na prijedlog vršioca dužnosti rektora Univerziteta, imenovati vršioca dužnosti generalnog sekretara Univerziteta iz reda zaposlenih na Univerzitetu koji ispunjavaju potrebne uslove.
(13) Ukoliko lice zatečeno na dužnosti generalnog sekretara na dan stupanja na snagu ovog zakona ne bude imenovano za vršioca dužnosti generalnog sekretara Univerziteta bit će raspoređeno na radno mjesto koje odgovara njegovoj stručnoj spremi.
(14) U roku od šest mjeseci od dana stupanja na snagu ovog zakona svi organi Univerziteta i lica obuhvaćena ovim članom bit će izabrani, odnosno imenovani u skladu sa zakonom.
Član 7.
(Stupanje na snagu)
Ovaj zakon stupa na snagu danom objavljivanja u "Službenim novinama Tuzlanskog kantona".
V. Dopustivost
19. Pri ispitivanju dopustivosti zahtjeva Ustavni sud je pošao od odredbe člana VI/3c) Ustava Bosne i Hercegovine.
20. Član VI/3c) Ustava Bosne i Hercegovine glasi:
c) Ustavni sud ima nadležnost u pitanjima koja mu uputi bilo koji sud u Bosni i Hercegovini, a odnosi se na to da li je zakon na čijoj valjanosti počiva njegova odluka, saglasan sa ovim Ustavom, Evropskom konvencijom o ljudskim pravima i osnovnim slobodama i njenim protokolima, ili sa zakonima Bosne i Hercegovine; ili u pogledu postojanja ili djelokruga nekog opšteg pravila međunarodnog javnog prava koje je od značaja za odluku tog suda.
21. Zahtjev za ocjenu kompatibilnosti podnio je Opštinski sud (sudija Fahira Alić), što znači da je zahtjev podnijelo ovlašćeno lice iz člana VI/3c) Ustava Bosne i Hercegovine (vidi Ustavni sud, Odluka o dopustivosti i meritumu broj U 5/10 od 26. novembra 2010. godine, tač. 7-14, objavljena u "Službenom glasniku Bosne i Hercegovine" broj 37/11). Imajući u vidu odredbe člana VI/3c) Ustava Bosne i Hercegovine i člana 19 stav (1) Pravila Ustavnog suda, Ustavni sud smatra da je ovaj zahtjev dopustiv zato što ga je podnio ovlašćeni subjekat, te da ne postoji nijedan formalni razlog iz člana 19 stav (1) Pravila Ustavnog suda zbog kojeg zahtjev ne bi bio dopustiv.
VI. Meritum
22. Podnosilac zahtjeva je zatražio od Ustavnog suda da odluči o kompatibilnosti čl. 52 i 6 ZVOTK u smislu člana VI/3c) Ustava Bosne i Hercegovine. Iz zahtjeva proizlazi da osporene odredbe treba ispitati u odnosu na eventualno postojanje diskriminacije prema članu II/4 Ustava Bosne i Hercegovine, čl. 1 i 2 Protokola broj 12 uz Evropsku konvenciju, članu 26 Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima i članu 7 Međunarodnog pakta o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima, te usaglašenosti s Okvirnim zakonom.
23. Ustavni sud napominje da ocjenu ustavnosti odnosno kompatibilnosti zakona razmatra u opštem smislu (erga omens), a ne u odnosu na konkretan predmet (inter partes) koji je povod za podnošenje zahtjeva (vidi odluku Ustavnog suda u predmetu U 15/11 od 30. marta 2012. godine, tačka 63). Dakle, Ustavni sud neće ulaziti u konkretan predmet koji se nalazi na rješavanju pred Opštinskim sudom u Tuzli, niti će se baviti načinom na koji redovni sudovi, te drugi nadležni organi primjenjuju osporenu zakonsku odredbu. Ustavni sud će izvršiti ocjenu kompatibilnosti osporenih odredbi na apstraktan način u odnosu na navode iz zahtjeva.
24. U odnosu na ukazivanje na povredu prava na opštu zabranu diskriminacije iz čl. 1 i 2 Protokola broj 12 uz Evropsku konvenciju, nediskriminaciju iz člana II/4 Ustava Bosne i Hercegovine u vezi sa članom 26 Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima i članom 7 Međunarodnog pakta o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima, Ustavni sud zapaža da je u zahtjevu navedeno da niti jedan drugi kantonalni zakon o visokom obrazovanju u preostalim kantonima ne sadrži odredbe kao što su osporene, zbog čega su članovi akademske zajednice u Tuzlanskom kantonu diskriminisani u odnosu na ostale članove akademske zajednice u BiH. Ustavni sud smatra da eventualne razlike u kantonalnim zakonima, same po sebi, ne mogu pokrenuti pitanje diskriminacije u situaciji kada u zahtjevu nema nikakvih drugih argumenata, niti se može zaključiti da su odredbe osporenog zakona očigledno diskriminišuće. Stoga se Ustavni sud neće dalje baviti navodnim kršenjem zabrane diskriminacije.
25. U odnosu na navode da je predmetni kantonalni zakon u suprotnosti s odredbama Okvirnog zakona koji je u članu 63 stav 1 propisao da će se kantonalni zakoni iz oblasti visokog obrazovanja uskladiti s tim zakonom, Ustavni sud će, u skladu sa svojom nadležnošću propisanom članom VI/3c) Ustava BiH, ispitati da li su osporene odredbe u suprotnosti s relevantnim odredbama Okvirnog zakona.
26. U vezi s tim, Ustavni sud ističe da je u skladu sa članom IV/4a) Ustava BiH Parlamentarna skupština BiH usvojila Okvirni zakon kojim se, između ostalog, utvrđuju organizacija visokog obrazovanja u Bosni i Hercegovini, odgovornost nadležnih vlasti u ovoj oblasti, ustanovljavaju tijela za sprovođenje zakona i međunarodnih obaveza Bosne i Hercegovine, te način obezbjeđivanja kvaliteta u oblasti visokog obrazovanja (član 1 Okvirnog zakona). Nadalje, Okvirni zakon ustanovljava opšte principe i ciljeve u oblasti obrazovanja, uz obavezu da navedeno bude dio entitetskih odnosno kantonalnih zakonodavstava (vidi Ustavni sud, Odluka o dopustivosti i meritumu broj U 26/13 od 26. marta 2015. godine, tačka 46). Okvirni zakon, naime služi kao osnovni normativni instrument kojim država reguliše određenu oblast na generalan, načelan, okviran i principijelan način, dok se federalnim jedinicama prepušta da tu istu oblast regulišu preciznije, ali obavezno u skladu s državnim zakonom. Poštujući principe ustavnosti i zakonitosti pravnih akata, te supremaciju akata državnih organa vlasti spram entitetskih i kantonalnih, te imajući u vidu i princip vladavine zakona, neupitno je da Okvirni zakon predstavlja obavezujući pravni osnov prilikom donošenja zakona o visokom obrazovanju na nivou entiteta, odnosno kantona. Stoga "zakoni Republike Srpske i kantonalni zakoni iz oblasti visokog obrazovanja" treba da budu usklađeni s Okvirnim zakonom, dok će "sva pitanja iz oblasti visokog obrazovanja koja nisu regulisana Okvirnim zakonom biti regulisana zakonima na nivou Republike Srpske i kantona" (član 63 Okvirnog zakona).
27. Nadalje, Ustavni sud zapaža da je članom 3 ZVOTK definisano da je visoko obrazovanje djelatnost od posebnog društvenog interesa za Kanton, Bosnu i Hercegovinu i dio je evropskog obrazovnog, naučnog, odnosno umjetničkog prostora. Djelatnost visokog obrazovanja obavljaju visokoškolske ustanove. Visokoškolska ustanova, prema članu 2 stav 1 tačka ff) ZVOTK, predstavlja ustanovu koja se bavi djelatnošću visokog obrazovanja u skladu sa zakonom. Za razliku od Okvirnog zakona koji kategorijalno ne razlikuje javne i privatne ustanove, članom 16 stav 2 ZVOTK na području Tuzlanskog kantona predviđeno je da visokoškolske ustanove mogu biti javne i privatne. Pri tome je članom 17 stav 3 ZVOTK normirano da "javnu ustanovu može osnovati Skupština Kantona, samostalno ili sa drugim osnivačem, na prijedlog Vlade Kantona".
28. Djelatnost visokog obrazovanja (djelovanje javnih i privatnih visokoškolskih ustanova) zasniva se, između ostalog, na akademskim slobodama, akademskoj samoupravi i autonomiji univerziteta (član 6 stav 1 ZVOTK i član 4 stav 2 Okvirnog zakona).
29. Princip akademske autonomije normiran je i u ZVOTK. Naime, odredbama ovog akta određeno je da autonomija visokoškolskih ustanova, između ostalog, podrazumijeva pravo akademske zajednice da izabere svoje upravne i rukovodne organe i da samostalno uređuje svoj rad i unutrašnju organizaciju (član 8 ZVOTK). Pod organima visokoškolske ustanove na osnovu člana 13 Okvirnog zakona i člana 45 stav 1 ZVOTK podrazumijevaju se upravni odbor kao upravljačka struktura, senat kao najviše akademsko tijelo i rektor kao rukovodno tijelo.
30. Ustavni sud ističe da podnosilac zahtjeva smatra da je član 52 ZVOTK kojim je propisan izbor i imenovanje rektora javne visokoškolske ustanove suprotan članu 18 Okvirnog zakona. Okvirni zakon u članu 18 propisuje da rektora javnog univerziteta bira senat na osnovu javnog konkursa. Ustavni sud zapaža da navedena zakonska odredba jasno i precizno definiše nadležno tijelo visokoškolske ustanove za izbor rektora. Nadalje, Ustavni sud zapaža da pri tome Okvirni zakon ne predviđa učešće drugih tijela visokoškolske ustanove (konkretno upravnog odbora), niti učešće eksternih autoriteta u tom procesu. Prema tome, pitanje izbora, odnosno imenovanja rektora prema navedenoj odredbi Okvirnog zakona, prema ocjeni Ustavnog suda, ne izaziva nikakve dileme. Nadalje, Ustavni sud zapaža da je članom 52 stav 1 ZVOTK propisano da rektora javnog univerziteta bira i imenuje senat. Međutim, stavom 2 člana 52 u izbor i imenovanje rektora uključen je upravni odbor univerziteta davanjem prethodne saglasnosti na predloženi izbor od strane senata. U vezi s navedenim, Ustavni sud zapaža da je upravni odbor najviši upravljački organ koji nosi odgovornost za poslovanje javne visokoškolske ustanove. Kompetencije ovog tijela definisane su Okvirnim zakonom, kao i predmetnim kantonalnim zakonom. Prema članu 14 Okvirnog zakona upravni odbor je naročito ovlašćen na: davanje mišljenja o statutu visokoškolske ustanove i donošenje opšteg akta o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mjesta, utvrđivanje planova finansiranja i razvoja, donošenje godišnjeg programa rada visokoškolske ustanove (na prijedlog senata), donošenje finansijskog plana i usvajanje godišnjeg obračuna, usmjeravanje, kontrolisanje i ocjenjivanje rada rektora u domenu finansijskog poslovanja, rješavanja pitanja odnosa sa osnivačem, podnošenje godišnjeg izvještaja osnivaču o poslovanju visokoškolske ustanove itd.
31. Okvirnim zakonom (član 15) određeno je da upravni odbor može da ima od sedam do 11 članova koji se biraju po sprovedenoj konkursnoj proceduri na period od četiri godine. Članove upravnog odbora imenuje senat u skladu sa statutom, uz uslov da najmanje jednu trećinu članova imenuje osnivač visokoškolske ustanove. Takva zakonska formulacija ostavila je dovoljno prostora u konkretnom slučaju kantonalnim vlastima da pitanja imenovanja, sastava i strukture upravnog odbora urede u skladu sa sopstvenom politikom uređivanja upravljačkih ovlašćenja u visokom obrazovanju. U pogledu javnih visokoškolskih ustanova sastav i struktura upravnog odbora nameću se kao ključni instrumenti za stvarno/faktičko implementiranje principa institucionalne autonomije visokoškolskih ustanova pošto su njihovi osnivači ujedno i predstavnici javne vlasti (u konkretnom slučaju u kantonu). U tom smislu, smatra Ustavni sud, jasno je da omjer broja članova iz reda osnivača u odnosu na predstavnike akademske zajednice znači veću mogućnost političkog uticaja i manji stepen stvarne institucionalne autonomije i obrnuto - kada predstavnici akademske zajednice imaju veći broj članova u odnosu na predstavnike osnivača u upravnom odboru javne visokoškolske ustanove smanjuje se mogućnost političkog uticaja. U konkretnom slučaju Ustavni sud zapaža da je članom 47 stav 2 ZVOTK propisano da upravni odbor javne visokoškolske ustanove (koju osniva Skupština Kantona samostalno ili s drugim osnivačem) ima devet članova, i to pet iz reda osnivača koje imenuje Vlada Kantona i četiri koje imenuje senat, od kojih je jedan član iz reda studenata. Iz navedenog proizlazi da je navedenim članom omjer broja članova iz reda osnivača u odnosu na predstavnike akademske zajednice propisan u korist predstavnika osnivača. Ustavni sud dalje zapaža da je ZVOTK, osim što je propisao gotovo identične kompetencije upravnog odbora kao i član 14 Okvirnog zakona, nadležnost upravnog odbora proširio na davanje prethodne saglasnosti za imenovanje rektora, kako je propisano članom 52 stav 2 ZVOTK. Ustavni sud zapaža da iz navedene odredbe proizlazi da je prethodna saglasnost upravnog odbora isključivi uslov da senat izabranog kandidata na osnovu javnog konkursa imenuje za rektora univerziteta. Nadalje, članom 52 stav 3 ZVOTK predviđeno je ponavljanje konkursne procedure u slučaju da upravni odbor ne da saglasnost za izabranog kandidata. Konačno, članom 52 stav 4 ZVOTK propisano je da će upravni odbor sam imenovati rektora sa liste kandidata utvrđene u ponovljenom konkursu, nakon što rektor nije bio imenovan u prethodnoj ponovljenoj konkursnoj proceduri iz člana 52 stav 3. Iz navedenih odredbi kojim je propisano davanje saglasnosti i u konačnici i samo imenovanje rektora od strane upravnog odbora, prema ocjeni Ustavnog suda, način na koji je propisan uslov prethodne saglasnosti koju daje upravni odbor doseže snagu veta. Takođe, propisivanje da upravni odbor i sam imenuje rektora suprotno je utvrđenom standardu iz člana 18 Okvirnog zakona da rektora univerziteta bira senat kao najviše akademsko tijelo. Pri tome, Ustavni sud ima u vidu da je navedena odredba Okvirnog zakona načelna i generalna, odnosno da kao takva dozvoljava regulisanje određenog oblika saglasnosti upravljačke strukture javne visokoškolske ustanove koja brine o važnim pitanjima poslovanja. Međutim, način na koji je članom 52 ZVOTK propisana saglasnost na izbor, odnosno i samo imenovanje rektora od strane upravnog odbora, suprotan je samoj suštini člana 18 Okvirnog zakona koji je, osiguravajući princip institucionalne autonomije univerziteta, značaj izbora rektora kao najviše univerzitetske funkcije, prije svega, vezao za samu akademsku zajednicu.
32. Ustavni sud zaključuje da je član 52 ZVOTK u pogledu izbora i imenovanja rektora javne visokoškolske ustanove suprotan članu 18 Okvirnog zakona.
33. U odnosu na član 6 Zakona o izmjenama i dopunama ZVOTK Ustavni sud zapaža da je tim članom ustanovljen mandat privremenih organa Univerziteta, i to svih upravnih i rukovodnih organa (upravnog odbora, senata, vršioca dužnosti rektora, prorektora, dekana i prodekana). Podnosilac zahtjeva smatra da su navedenom odredbom prekršene odredbe Okvirnog zakona, i to član 16 (koji se odnosi na nadležnost i sastav senata), član 18 (koji se odnosi na izbor rektora), član 22 (koji se odnosi na autonomiju univerziteta), te član 11 (koji se odnosi na akademske slobode) jer prema osporenoj odredbi ni rektor, niti prorektori, dekani, niti prodekani, pa čak ni članovi senata nisu predstavnici koje je izabrala akademska zajednica koju predstavljaju, već su to lica koja su imenovali "privremeni organi upravljanja". Ustavni sud zapaža da, iako je podnosilac zahtjeva naveo kršenje odredbi čl. 16, 11, 18 i 22 Okvirnog zakona, iz suštine zahtjeva proizlazi da se on odnosi na pitanja autonomije univerziteta, principa i ciljeva organizacije i funkcionisanja univerziteta, a koji su propisani čl. 1 i 2 Okvirnog zakona. Stoga će Ustavni sud osporenu odredbu člana 6 cijeniti u odnosu na čl. 1 i 2 Okvirnog zakona.
34. Nadalje, Ustavni sud zapaža da je Skupština TK kao donosilac zakona u odgovoru na navode zahtjeva istakla da uvođenjem "privremenih organa Univerziteta" osporenim članom 6 nisu prekršene odredbe Okvirnog zakona jer ih on nije ni regulisao, ali da to ne predstavlja prepreku da se to pitanje reguliše u kantonalnom propisu, pozivajući se pri tome na član 63 stav 2 Okvirnog zakona (koji je ostavio mogućnost da se sva pitanja koja njim nisu regulisana regulišu zakonima na nivou Republike Srpske i kantona). Prema mišljenju donosioca zakona, navedenim zakonskim rješenjem pokušala se sanirati situacija koja je dovela do ekonomsko-finansijskih problema i dugogodišnjeg negativnog poslovanja Univerziteta, što bi u krajnjem moglo dovesti i do postavljanja pitanja dalje egzistencije Univerziteta u Tuzli.
35. U vezi s navedenim, Ustavni sud zapaža da je osporenim članom 6 uspostavljen mandat privremenih organa Univerziteta kojim je zapravo cijela upravljačka struktura Univerziteta TK stavljena u status "vršioca dužnosti" odnosno privremenih organa. Pri tome je navedenim članom određeno da će privremeni upravni odbor imenovati novog vršioca dužnosti rektora (član 6 stav 3 Zakona o izmjenama i dopunama ZVOTK), a u skladu s navedenim normiran je i izbor novog privremenog senata (član 6 stav 6). Nadalje, Ustavni sud zapaža da su navedenom odredbom propisane dužnosti navedenih organa i rokovi za njihovo obavljanje kako bi se omogućile i sprovele procedure izbora i imenovanja navedenih organa i lica u skladu sa zakonom. Ustavni sud zapaža da, iako su iscrpljeni i sprovedeni nalozi iz navedenog člana, on je i dalje na pravnoj snazi. Ustavni sud, takođe, zapaža da je navedeni član proizveo pravne posljedice u odnosu na članove Univerziteta - rukovodne organe u pogledu kojih su pokrenuti konkretni parnični postupci i u kojima će odlučivati podnosilac zahtjeva.
36. U odnosu na navode donosioca zakona da je članom 63 stav 2 Okvirnog zakona, kojim je propisano da će "sva pitanja iz oblasti visokog obrazovanja koja nisu regulisana Okvirnim zakonom biti regulisana zakonima na nivou Republike Srpske i kantona", ostavljena mogućnost kantonalnom zakonodavcu da reguliše određena pitanja, pa da je u tom smislu i regulisan mandat privremenih organa univerziteta, Ustavni sud zapaža da su Okvirnim zakonom detaljno regulisani rukovodni i upravni organi javne visokoškolske ustanove, njihovi mandati, nadležnosti i odgovornosti. Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud zapaža da "mandat privremenih organa univerziteta" nije ustanovljen kao institut Okvirnim zakonom. Međutim, Ustavni sud smatra da se u konkretnom slučaju ne radi o pitanjima iz člana 63 stav 2 Okvirnog zakona i da je ostavljena mogućnost kantonalnom zakonodavcu da ih reguliše nezavisno od Okvirnog zakona. Ustavni sud zapaža da Okvirni zakon ne prepoznaje mandate privremenih organa, niti je ustanovio njihove privremene nadležnosti. Ustavni sud smatra da privremeni karakter najviših upravnih i rukovodnih organa dovodi u pitanje nezavisnost tih organa. Takođe, navodi da je donošenje osporene odredbe bilo uslovljeno ekonomsko-finansijskim problemima i dugogodišnjim negativnim poslovanjem Univerziteta, prema ocjeni Ustavnog suda, ne ukazuju na dovoljno jak javni interes zbog kojeg bi kantonalni zakonodavac svim organima upravljanja i rukovođenja odredio privremeni karakter do ponovnog izbora budući da je Okvirni zakon precizno propisao organe koji su odgovorni za poslovanje univerziteta (imajući prije svega u vidu upravni odbor i rektora). Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud smatra da je osporenim članom zakonodavac izašao van okvira koji je postavio Okvirni zakon u pogledu izbora i nadležnosti upravnih i rukovodnih organa univerziteta, pa i u situaciji kada im je odredio privremeni mandat.
37. Ustavni sud zaključuje da je osporena odredba člana 6 Zakona o izmjenama i dopunama ZVOTK, koja utvrđuje institut koji ne korespondira s odredbama Okvirnog zakona, suprotna čl. 1 i 2 Okvirnog zakona kojima je određeno da se tim zakonom utvrđuju organizacija visokog obrazovanja, odgovornost nadležnih vlasti, kao i ostvarenje ciljeva visokog obrazovanja kao djelatnosti od posebnog interesa za BiH.
VII. Zaključak
38. Ustavni sud zaključuje da osporeni član 52 ZVOTK, kojim je propisano uslovljavanje imenovanja rektora univerziteta od strane senata prethodnim davanjem saglasnosti senatu od strane upravnog odbora, odnosno propisana mogućnost, u određenim slučajevima, za imenovanje rektora od strane upravnog odbora, nije u skladu sa članom 18 Okvirnog zakona kojim je utvrđeno da rektora univerziteta bira senat kao najviše akademsko tijelo.
39. Takođe, član 6 Zakona o izmjenama i dopunama ZVOTK, kojim je propisan institut mandata privremenih organa svih rukovodnih i upravnih organa, nije u skladu sa čl. 1 i 2 Okvirnog zakona koji ovakvu mogućnost ne predviđa.
40. Na osnovu člana 59 st. (1) i (2) i člana 61 st. (2), (3) i (4) Pravila Ustavnog suda, Ustavni sud je odlučio kao u dispozitivu ove odluke.
41. Prema članu VI/5 Ustava Bosne i Hercegovine, odluke Ustavnog suda su konačne i obavezujuće.
(Odluka Ustavnog suda BiH, U 22/18 od 5. jula 2019. godine)
("Sl. glasnik BiH", br. 53/2019)
Ustavni sud Bosne i Hercegovine u plenarnom sazivu, u predmetu broj U 22/18, rješavajući zahtjev Opštinskog suda u Tuzli (sudija Fahira Alić), na osnovu člana VI/3c) Ustava Bosne i Hercegovine, člana 57 stav (2) tačka b), člana 59 st. (1) i (2) i člana 61 st. (2), (3) i (4) Pravila Ustavnog suda Bosne i Hercegovine - prečišćeni tekst ("Službeni glasnik Bosne i Hercegovine" broj 94/14), u sastavu
Zlatko M. Knežević, predsjednik
Mato Tadić, potpredsjednik
Mirsad Ćeman, potpredsjednik
Margarita Caca Nikolovska, potpredsjednica
Tudor Pantiru, sudija Valerija Galić, sudija
Miodrag Simović, sudija
Seada Palavrić, sudija
Giovanni Grasso, sudija
na sjednici održanoj 5. jula 2019. godine donio je
ODLUKU O DOPUSTIVOSTI MERITUMU
Odlučujući o zahtjevu Opštinskog suda u Tuzli (sudija Fahira Alić) za ocjenu kompatibilnosti člana 52 Zakona o visokom obrazovanju Tuzlanskog kantona ("Službene novine Tuzlanskog kantona" broj 7/16) i člana 6 Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o visokom obrazovanju Tuzlanskog kantona ("Službene novine Tuzlanskog kantona" broj 10/16),
UTVRĐUJE SE da član 52 Zakona o visokom obrazovanju Tuzlanskog kantona ("Službene novine Tuzlanskog kantona" broj 7/16) nije u skladu sa članom 18 Okvirnog zakona o visokom obrazovanju u Bosni i Hercegovini ("Službeni glasnik Bosne i Hercegovine" br. 59/07 i 59/09) i da član 6 Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o visokom obrazovanju Tuzlanskog kantona ("Službene novine Tuzlanskog kantona" broj 10/16) nije u skladu sa čl. 1 i 2 Okvirnog zakona o visokom obrazovanju u Bosni i Hercegovini ("Službeni glasnik Bosne i Hercegovine" br. 59/07 i 59/09).
NALAŽE SE Skupštini Tuzlanskog kantona da, u skladu sa članom 61 stav (4) Pravila Ustavnog suda Bosne i Hercegovine, najkasnije u roku od šest mjeseci od objavljivanja ove odluke u "Službenom glasniku Bosne i Hercegovine" usaglasi član 52 Zakona o visokom obrazovanju Tuzlanskog kantona ("Službene novine Tuzlanskog kantona" broj 7/16) sa članom 18 Okvirnog zakona o visokom obrazovanju u Bosni i Hercegovini ("Službeni glasnik Bosne i Hercegovine" br. 59/07 i 59/09) i član 6 Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o visokom obrazovanju Tuzlanskog kantona ("Službene novine Tuzlanskog kantona" broj 10/16) sa čl. 1 i 2 Okvirnog zakona o visokom obrazovanju u Bosni i Hercegovini ("Službeni glasnik Bosne i Hercegovine" br. 59/07 i 59/09).
NALAŽE SE Skupštini Tuzlanskog kantona da, u skladu sa članom 72 stav (5) Pravila Ustavnog suda Bosne i Hercegovine, u roku iz prethodnog stava obavijesti Ustavni sud Bosne i Hercegovine o mjerama preduzetim s ciljem izvršenja ove odluke.
Odluku objaviti u "Službenom glasniku Bosne i Hercegovine", "Službenim novinama Federacije Bosne i Hercegovine", "Službenom glasniku Republike Srpske" i u "Službenom glasniku Distrikta Brčko Bosne i Hercegovine".
Obrazloženje
I. Uvod
1. Opštinski sud u Tuzli (sudija Fahira Alić) (u daljnjem tekstu: podnosilac zahtjeva) podnio je 22. oktobra 2018. godine Ustavnom sudu Bosne i Hercegovine (u daljnjem tekstu: Ustavni sud) zahtjev za ocjenu usaglašenosti Zakona o visokom obrazovanju Tuzlanskog kantona ("Službene novine TK" br. 7/16 i 10/16, u daljnjem tekstu: ZVOTK) sa "Ustavom Bosne i Hercegovine i Okvirnim zakonom o visokom obrazovanju u BiH".
II. Postupak pred Ustavnim sudom
2. Na osnovu člana 23 Pravila Ustavnog suda, od Skupštine Tuzlanskog kantona (u daljnjem tekstu: Skupština TK) zatraženo je 18. januara 2019. godine da dostavi odgovor na zahtjev.
3. Skupština TK je odgovor dostavila 14. februara 2019. godine.
III. Zahtjev
a) Navodi iz zahtjeva
4. Podnosilac zahtjeva je istakao da tužiteljica, povodom čije tužbe je pokrenut postupak pred Opštinskim sudom u Tuzli, tvrdi da je ZVOTK u suprotnosti sa članom II/4 Ustava Bosne i Hercegovine, čl. 1 i 2 Protokola broj 12 uz Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda (u daljnjem tekstu: Evropska konvencija), članom 26 Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima i članom 7 Međunarodnog pakta o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima.
5. Podnosilac zahtjeva je dalje naveo da je tužiteljica kao sporne označila član 6 Zakona o izmjenama i dopunama ZVOTK ("Službene novine TK" broj 10/16) koji se odnosi na mandat privremenih organa Univerziteta u Tuzli i član 52 ZVOTK ("Službene novine TK" broj 7/16) koji se odnosi na izbor, imenovanje i odgovornost rektora javnog univerziteta i direktora visoke škole kao javne visokoškolske ustanove.
6. Dalje je istaknuto da je tužiteljica navela da je osporenim članom 6 uspostavljen mandat privremenih organa Univerziteta, to jeste uspostavljen je novi mehanizam organa upravljanja koji nije poznat u bilo kojem od deset kantonalnih zakona o visokom obrazovanju, niti u Okvirnom zakonu o visokom obrazovanju u BiH (u daljnjem tekstu: Okvirni zakon). Kao rezultat donošenja navedenog člana je činjenica da je došlo do promjene u strukturi rukovodećeg kadra Univerziteta u Tuzli. Tako je smijenjeno 10 od 13 dekana fakulteta, kao i članovi Senata, a koji su dobili mandate za obavljanje funkcija na način i u postupku propisanom Statutom Univerziteta, Zakonom o Univerzitetu u Tuzli, kao i ZVOTK. U vezi s izborom rektora, istaknuto je da je u osporenom članu 52 ZVOTK prekršena odredba člana 18 Okvirnog zakona (koji se odnosi na izbor i imenovanje rektora univerziteta, odnosno direktora javne visoke škole), te narušena autonomija javnog univerziteta jer se u proceduru imenovanja uključuje Upravni odbor kao de facto glavna karika u cijeloj proceduri izbora rektora, pa i prorektora, iako je članom 18 Okvirnog zakona propisano da rektora javnog univerziteta bira senat na osnovu javnog konkursa, bez dodatnih uslovljavanja bilo koje institucije ili organa. Tužiteljica je istakla da su odredbe čl. 16, 18 i 22 Okvirnog zakona naročito grubo narušene osporenim članom 6 jer prema toj odredbi ni rektor, niti prorektori, dekani, ni prodekani, pa čak ni članovi senata nisu predstavnici izabrani od akademske zajednice koju predstavljaju, već su to lica koja su u lancu imenovanja imenovali "privremeni organi upravljanja". Na taj način uvedena je, kako je istaknuto u zahtjevu, stroga kontrola od strane Vlade TK svih izbora i imenovanja rukovodećeg kadra na Univerzitetu (rektor, prorektori, dekani, prodekani) jer nove propisane procedure izbora i imenovanja uključuju obaveznu saglasnost upravnog odbora bez koje ne može biti imenovan niko od rukovodećeg kadra, bez obzira na to što ga je u regularnoj proceduri prethodno izabrao odgovarajući organ Univerziteta (Senat) ili Fakulteta (Naučno-nastavno vijeće). U slučaju da kandidat za dekana kojeg je izabralo naučno-nastavno vijeće (NNV) ne dobije saglasnost, u ponovljenoj proceduri njega imenuje rektor sa liste prijavljenih kandidata. Ista analogija je i kod izbora rektora kojeg, u slučaju da ne dobije saglasnost, imenuje Vlada. Sve navedeno, kako tvrdi tužiteljica, direktno implicira na diskriminaciju pojedinaca u procesu biranja, i to po političkom ili nekom drugom osnovu. Istaknuto je da je "primjena spornih odredaba Zakona u praksi dovela do toga da su svi ugledni profesori, članovi senata, kao i dekani fakulteta izloženi proizvoljnom i nezakonitom napadu na čast i ugled s obzirom na to da su 'preko noći' smijenjeni u nezakonitoj i neustavnoj proceduri ostavljajući prema javnosti utisak da se radi o nesposobnim i nečasnim obnašateljima funkcija". Pored toga, njihovo pravo na rad, kao i njihova čast i ugled koji uživaju u akademskoj i društvenoj zajednici došli su pod direktan udar vladajućih političkih struktura. Zbog navedenog, kako je dalje istaknuto, jasno je da su osporenim odredbama "dovedeni u neravnopravan položaj i diskriminirani u odnosu na obnašatelje ovih funkcija na svim ostalim javnim univerzitetima u Bosni i Hercegovini". Tužiteljica je takođe navela da ni Okvirni zakon, niti ijedan od kantonalnih zakona o visokom obrazovanju ne dozvoljavaju miješanje u autonoman izbor rukovodećih i upravnih organa i ne poznaju mehanizme privremenih organa upravljanja koji su uvedeni spornim izmjenama i dopunama Zakona. Pored toga, navedeno je da je dovedena u pitanje autonomija akademskih sloboda u pogledu rješavanja akademskih pitanja (naučno-nastavna i naučnoistraživačka djelatnost, izbori u naučno-nastavna i saradnička zvanja, publikacije i sl.), pa su svi članovi akademske zajednice u Tuzlanskom kantonu diskriminisani u odnosu na članove akademske zajednice u BiH. Nadalje je navedeno da osporeni član 6 nije ni na koji način inkorporiran u postojeći zakon, odnosno nije rečeno umjesto kojeg postojećeg člana ZVOTK je predviđeno mijenjanje odnosno noveliranje Zakona.
7. Sumirajući navode tužiteljice, podnosilac zahtjeva je istakao da se suština navoda o neustavnosti svodi na tvrdnju da ZVOTK nije u skladu s odredbama Okvirnog zakona kojim je u članu 63 stav 1 propisano da će se zakoni RS i kantonalni zakoni iz oblasti visokog obrazovanja uskladiti s Okvirnim zakonom. Podnosilac zahtjeva je zaključio da je tužiteljica osporila član 6 Zakona o izmjenama i dopunama ZVOTK - mandat privremenih organa Univerziteta i član 52 ZVOTK koji nije u skladu sa članom 18 Okvirnog zakona (koji se odnosi na izbor i imenovanje rektora univerziteta, odnosno direktora javne visoke škole, te nadležnost i sastav senata). Takođe je naveo da su Zakonom o izmjenama i dopunama ZVOTK prekršeni član 16 Okvirnog zakona (koji se odnosi na nadležnost i sastav senata visokoškolske ustanove), kao i član 22 Okvirnog zakona (koji se odnosi na autonomiju univerziteta), ali i član 11 (koji se odnosi na akademske slobode).
8. Kako odluka podnosioca zahtjeva u konkretnoj pravnoj stvari zavisi od primjene zakona čije se ocjenjivanje ustavnosti traži, predloženo je da Ustavni sud BiH sprovede postupak ocjene usaglašenosti sa Ustavom i zakonima BiH, te nakon sprovedenog postupka utvrdi da li su ZVOTK i njegove izmjene i dopune u saglasnosti sa Ustavom BiH i Okvirnim zakonom o visokom obrazovanju BiH.
b) Činjenice predmeta povodom kojeg je podnesen zahtjev
9. Tužiteljica je podnosiocu zahtjeva (Opštinskom sudu u Tuzli) 24. jula 2017. godine podnijela tužbu radi utvrđivanja ništavosti odluke o prestanku mandata dekana Tehnološkog fakulteta Univerziteta u Tuzli, zatražila isplatu razlike plata i naknade nematerijalne štete zbog povrede ugleda i časti. U činjeničnom opisu tužbe i tokom postupka tužiteljica je navela da je izabrana za dekana Tehnološkog fakulteta Univerziteta u Tuzli na period od četiri godine, počev od 8. jula 2014. godine sa istekom mandata 6. jula 2018. godine. Odlukom v. d. rektora od 14. septembra 2016. godine utvrđeno je da tužiteljici 14. septembra 2016. godine prestaje mandat na dužnosti dekana fakulteta u smislu odredbe člana 6 stav 4 Zakona o izmjenama i dopunama ZVOTK jer je vršilac dužnosti rektora Univerziteta u Tuzli imenovao vanrednog profesora za vršioca dužnosti dekana Tehnološkog fakulteta u Tuzli, počev od 15. septembra 2016. godine.
10. Tužiteljica je zatražila da podnosilac zahtjeva podnese zahtjev za ocjenu usaglašenosti ZVOTK i Zakona o izmjenama i dopunama navedenog zakona ili da taj sud sam utvrdi da spomenuti zakoni nisu kompatibilni sa Ustavom Bosne i Hercegovine i zakonima Bosne i Hercegovine.
c) Odgovor na zahtjev
11. Skupština TK je u odgovoru na zahtjev istakla da iz činjeničnog supstrata predmetnog zahtjeva proizlazi da su spornim označene i obrazložene odredbe člana 52 ZVOTK koje se odnose na izbor, imenovanje i odgovornost rektora javnih visokoškolskih ustanova i odredbe člana 6 Zakona o izmjenama i dopunama ZVOTK koje se odnose na mandat i imenovanje privremenih organa Univerziteta u Tuzli. Nadalje je istaknuto da su paušalni navodi da je primjena odredbi ZVOTK u praksi dovela do toga da su "svi" ugledni profesori, članovi Senata, kao i dekani fakulteta izloženi proizvoljnom i nezakonitom napadu na čast i ugled i da im je ugroženo pravo na rad, odnosno da je izvršena diskriminacija pojedinaca u procesu biranja, i to po političkom ili nekom drugom osnovu. Prema mišljenju Skupštine TK, oni nisu dovedeni u neravnopravan i diskriminišući položaj s obzirom na to da im odredbama Zakona nije onemogućeno učešće u postupcima izbora u bilo koje od tijela Univerziteta u Tuzli. Takođe je navedeno da obavljanje funkcije ne predstavlja i pravo na rad koje se garantuje međunarodnim dokumentima, a koje u ovom slučaju nije ni ugroženo s obzirom na to da su sva ova lica zaposlenici Univerziteta koji imaju radni odnos na Univerzitetu. Skupština TK smatra da odredbe ZVOTK nisu diskriminatorne u smislu navedenog po bilo kojem osnovu budući da je svima koji ispunjavaju uslove omogućeno učešće u izborima u naučna zvanja i oni su u mogućnosti da napreduju. Okvirnim zakonom su samo načelno uređena pitanja koja se tiču organizacije visokog obrazovanja u BiH, odgovornost nadležnih vlasti u ovoj oblasti, ustanovljavanje tijela za sprovođenje zakona i međunarodnih obaveza BiH, te način obezbjeđivanja kvaliteta u oblasti visokog obrazovanja, što znači da ova materija nije regulisana Okvirnim zakonom, već je ostavljeno entitetima, kantonima i Distriktu Brčko da je regulišu.
12. Uvođenjem novih zakonskih rješenja koja nisu propisana niti jednim drugim propisom ne može se govoriti o protivzakonitosti ili protivustavnosti zbog same činjenice da je riječ o novom institutu. Uvođenjem "privremenih organa Univerziteta" osporenim članom 6 nisu prekršene odredbe Okvirnog zakona jer ih on nije ni regulisao, ali to ne predstavlja prepreku da se to pitanje reguliše u kantonalnom propisu. Tako je član 63 stav (2) Okvirnog zakona ostavio mogućnost da se sva pitanja koja njim nisu regulisana regulišu zakonima na nivou Republike Srpske i kantona. To je i urađeno na području Tuzlanskog kantona kako bi se ovakvim rješenjem pokušala sanirati situacija koja je dovela do ekonomsko-finansijskih problema i dugogodišnjeg negativnog poslovanja Univerziteta, što bi u krajnjem moglo dovesti i do postavljanja pitanja dalje egzistencije Univerziteta u Tuzli.
13. Navodi da je donošenjem novog ZVOTK narušena autonomija Univerziteta u Tuzli nisu tačni jer je ovim zakonom u odnosu na raniji Zakon o visokom obrazovanju samo pojačan nadzor nad radom Univerziteta, te su pooštreni kriterijumi za izbor u njegove regularne organe, a sve s ciljem poboljšanja ekonomsko-finansijskog stanja i daljeg napretka Univerziteta u Tuzli.
14. Takođe je istaknuto da je Tuzlanski kanton, vršeći svoju ustavnu nadležnost koja mu je data Ustavom Federacije BiH, prema kojem je oblast obrazovanja u isključivoj nadležnosti kantona, a što se odnosi na utvrđivanje politike i donošenje zakona i drugih propisa iz ove oblasti, donio svoj ZVOTK. U odredbama tog zakona ispoštovana su svi opšti principi i ciljevi uspostavljeni u Okvirnom zakonu jer oni predstavljaju osnov visokog obrazovanja, a s obzirom na to da je visoko obrazovanje u kantonalnoj nadležnosti zakonodavac je samo izvršio nadogradnju pojedinih osnovnih rješenja uspostavljenih Okvirnim zakonom s obzirom na specifičnost Tuzlanskog kantona.
15. Što se tiče navoda "da sporni član 6 Zakona o izmjenama i dopunama" nije na bilo koji način inkorporiran u postojeći zakon, odnosno nije rečeno umjesto kojeg postojećeg člana ZVOTK je predviđeno mijenjanje odnosno noveliranje Zakona, potrebno je istaći da se radi o prelaznoj odredbi tog zakona kojom se regulišu prelazna rješenja i definišu pitanja statusa lica koja se nalaze na određenoj funkciji u trenutku stupanja na snagu tog zakona. U pogledu navoda da su sporne izmjene nejasne i neprecizne, smatra da se one ne mogu rješavati u okviru zahtjeva za ocjenu usaglašenosti s Ustavom Bosne i Hercegovine i Okvirnim zakonom. Predloženo je da Ustavni sud odbije zahtjev kao neosnovan i utvrdi da je ZVOTK u saglasnosti sa Ustavom Bosne i Hercegovine i Okvirnim zakonom.
IV. Relevantni propisi
16. Okvirni zakon o visokom obrazovanju u BiH ("Službeni glasnik BiH" br. 59/07 i 59/09) u relevantnom dijelu glasi:
Član 1.
(Cilj Zakona)
Zakonom o visokom obrazovanju u Bosni i Hercegovini (u daljnjem tekstu: Zakon) utvrđuje se organizacija visokog obrazovanja u Bosni i Hercegovini, odgovornost nadležnih vlasti u ovoj oblasti, ustanovljavaju organi za sprovođenje zakona i međunarodnih obaveza Bosne i Hercegovine, te način obezbjeđivanja kvaliteta u oblasti visokog obrazovanja.
Član 2.
U svrhu reforme visokog obrazovanja, ovaj Zakon ustanovljava osnovne principe i standarde za sticanje visokog obrazovanja u Bosni i Hercegovini, u skladu sa relevantnim odredbama Evropske konvencije o zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda (ETS No. 5, 1950) i njenih protokola, Preporukom Komiteta ministara Savjeta Evrope o priznavanju i ocjeni kvaliteta privatnih visokoškolskih ustanova [R(97)1], Preporukom o pristupu visokom obrazovanju [R(98)3] i Preporukom o istraživačkom zadatku univerziteta [R(2000)8] i drugim relevantnim principima međunarodnopriznatih pravnih instrumenata čija je država ugovornica i Bosna i Hercegovina, te u skladu sa Konvencijom Savjeta Evrope/UNESCO-a o priznavanju kvalifikacija u visokom obrazovanju u evropskom regionu (ETS No. 165, 1997).
Bosna i Hercegovina prihvata evropske strateške ciljeve u oblasti visokog obrazovanja, izražene u Deklaraciji evropskih ministara visokog obrazovanja iz Bolonje (1999), kao i kasniji razvoj ovog koncepta.
Visoko obrazovanje je djelatnost od posebnog interesa za Bosnu i Hercegovinu.
Član 4. stav 2.
Visoko obrazovanje zasniva se na:
- akademskim slobodama, akademskoj samoupravi i autonomiji univerziteta;
[...]
Član 11.
Ne može se uskratiti ili ograničiti sloboda visokoškolskim ustanovama da:
- inoviraju načine sticanja visokog obrazovanja u okviru svojih licenci i
- nude studijske programe za sticanje vještina potrebnih ili korisnih za ostvarivanje ciljeva visokog obrazovanja.
Član 13.
Tijela univerziteta su:
- upravni odbor,
- senat,
- rektor.
[...]
Član 14.
Odgovornost za poslovanje licencirane javne visokoškolske ustanove nosi upravni odbor univerziteta ili visoke škole (u daljnjem tekstu: upravni odbor).
Upravni odbor obavlja poslove utvrđene zakonom i statutom univerziteta, a naročito:
- daje mišljenje o statutu visokoškolske ustanove, te donosi opšti akt o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mjesta i druge opšte akte u skladu sa zakonom i statutom visokoškolske ustanove;
- donosi odluku o osnivanju drugih pravnih lica, u skladu sa zakonom i statutom visokoškolske ustanove;
- utvrđuje planove finansiranja i razvoja;
- na prijedlog senata visokoškolske ustanove, donosi godišnji program rada visokoškolske ustanove;
- donosi finansijski plan i usvaja godišnji obračun;
- usmjerava, kontroliše i ocjenjuje rad rektora ili direktora u domenu finansijskog poslovanja;
- rješava pitanja odnosa sa osnivačem;
- odlučuje o korišćenju sredstava preko iznosa utvrđenog statutom visokoškolske ustanove;
- odlučuje o prigovoru zaposlenika na odluke tijela visokoškolske ustanove koja su u prvom stepenu odlučivala o pravima, obavezama i odgovornostima zaposlenika iz radnog odnosa;
- podnosi osnivaču najmanje jednom godišnje izvještaj o poslovanju visokoškolske ustanove;
- obavlja i druge poslove u skladu sa zakonom, aktom o osnivanju i statutom visokoškolske ustanove.
Član 15.
Upravni odbor ima između sedam i jedanaest članova, od kojih najmanje jednu trećinu imenuje osnivač, a ostale imenuje senat te visokoškolske ustanove u skladu sa statutom.
[...]
Član 16.
Odgovornost za akademska pitanja u visokoškolskoj ustanovi ima senat, kao najviše akademsko tijelo koje čine predstavnici akademskog osoblja i studenti.
Senat visokoškolske ustanove odlučuje o svim akademskim pitanjima, a posebno:
[…]
- bira rektora i prorektora univerziteta, odnosno direktora visoke škole;
[…]
Broj članova, sastav i način rada senata utvrđuju se statutom visokoškolske ustanove.
Član 17.
Univerzitetom rukovodi rektor, a visokom školom direktor, u skladu sa zakonom i statutom visokoškolske ustanove.
Rektor univerziteta, odnosno direktor visoke škole, za svoj rad u domenu akademskih pitanja odgovara senatu, a u domenu poslovanja upravnom odboru.
[…]
Član 18.
Rektora javnog univerziteta bira senat na osnovu javnog konkursa.
Za rektora može da bude izabran nastavnik u naučnonastavnom zvanju redovnog profesora koji ispunjava uslove za to zvanje na univerzitetu na kojem se prijavljuje.
[…]
Član 22.
Visokoškolske ustanove, u skladu sa odredbama ovog Zakona, imaju pravo da:
- izaberu svoje upravna i rukovodeća tijela i da im odrede mandat;
- urede svoje strukture i aktivnosti sopstvenim pravilima u skladu sa ovim Zakonom, drugim važećim zakonima i svojim statutima;
- izaberu nastavno i drugo osoblje;
- primaju studente i odrede metode nastave i provjere znanja studenata;
- samostalno razvijaju i primjenjuju nastavne planove i programe i istraživačke projekte;
- u okviru raspoloživih finansijskih sredstava izaberu predmete koji će se predavati;
- na univerzitetima, dodjeljuju zvanja profesorima i drugom osoblju;
- odrede kao službeni jezik, ili službene jezike, jedan ili više jezika konstitutivnih naroda Bosne i Hercegovine.
Član 63.
Zakoni Republike Srpske i kantonalni zakoni iz oblasti visokog obrazovanja uskladiće se sa odredbama ovog Zakona u periodu od šest mjeseci nakon njegovog stupanja na snagu.
Sva pitanja iz oblasti visokog obrazovanja koja nisu regulisana ovim Zakonom regulisaće se zakonima na nivou Republike Srpske i kantona.
17. Zakon o visokom obrazovanju ("Službene novine Tuzlanskog kantona" broj 7/16) u relevantnom dijelu glasi:
Član 1.
(Predmet zakona)
Ovim zakonom uređuju se sistem, uslovi i način obavljanja djelatnosti visokog obrazovanja, finansiranje, kao i druga pitanja od značaja za obavljanje ove djelatnosti na području Tuzlanskog kantona (u daljem tekstu: Kanton).
Član 3.
Visoko obrazovanje je djelatnost od posebnog društvenog interesa za Kanton, Bosnu i Hercegovinu i dio je evropskog obrazovnog, naučnog, odnosno umjetničkog prostora.
Član 6. stav 1.
Djelatnost visokog obrazovanja se zasniva na:
a) akademskim slobodama, akademskoj samoupravi i autonomiji visokoškolske ustanove;
[…]
Član 17. stav 3.
(3) Javnu visokoškolsku ustanovu može osnovati Skupština Kantona, samostalno ili sa drugim osnivačem, na prijedlog Vlade Kantona.
Član 47. st. 1, 2. i 3.
(1) Upravni odbor visokoškolske ustanove ima između sedam i 11 članova, od kojih najmanje jednu trećinu članova upravnog odbora visokoškolske ustanove imenuje osnivač, a ostale imenuje senat u skladu sa osnivačkim aktom i statutom, u javnoj i transparentnoj proceduri javnog konkursa, a čine ga predstavnici iz reda akademskog osoblja i osnivača.
(2) Upravni odbor javne visokoškolske ustanove ima devet članova i to pet iz reda osnivača koje imenuje Vlada Kantona i četiri koje imenuje senat od kojih je jedan član iz reda studenata minimalno sa druge godine prvog ciklusa studija kojeg predlaže studentski predstavnički organ nakon provedene javne procedure.
(3) Predsjednik upravnog odbora javne visokoškolske ustanove imenuje se iz reda osnivača.
Član 50.
(Nadležnost upravnog odbora)
Upravni odbor obavlja poslove utvrđene zakonom, aktom o osnivanju i statutom visokoškolske ustanove, a naročito:
a) daje prethodnu saglasnost za imenovanje i razrješenje rektora javnog univerziteta;
b) daje mišljenje o statutu visokoškolske ustanove i donosi opšte akte u skladu sa zakonom i statutom visokoškolske ustanove;
c) donosi odluku o osnivanju drugih pravnih lica i organizacionih jedinica u skladu sa zakonom i statutom;
d) utvrđuje planove finansiranja i razvoja;
[…]
Član 52.
(Izbor, imenovanje i odgovornost rektora javnog univerziteta i direktora visoke škole kao javne visokoškolske ustanove)
(1) Rektora javnog univerziteta/direktora javne visoke škole bira i imenuje senat tajnim glasanjem većinom glasova od ukupnog broja prisutnih članova.
(2) Nakon pribavljene prethodne saglasnosti upravnog odbora, senat je dužan u roku sedam dana imenovati rektora/direktora.
(3) Ukoliko u roku 10 dana od prijema zahtjeva upravni odbor ne da saglasnost za imenovanje izabranog kandidata iz stava (1) ovog člana, senat poništava konkurs i istovremeno raspisuje novi konkurs za izbor i imenovanje rektora/direktora.
(4) Ukoliko i nakon ponovljene konkursne procedure ne bude imenovan rektor/direktor u skladu sa stavovima (1), (2) i (3) ovog člana, upravni odbor će u roku 15 dana imenovati rektora/direktora javne visokoškolske ustanove sa liste kandidata utvrđene u ponovljenom konkursu.
(5) Mandat rektora javnog univerziteta i direktora javne visoke škole traje četiri godine i isto lice može biti ponovo izabrano još jedan mandat.
(6) Postupak izbora i imenovanja rektora javnog univerziteta i direktora javne visoke škole vrši se na osnovu javnog konkursa i mora obezbijediti poštovanje principa zakonitosti, kvaliteta, otvorenosti i transparentnosti.
(7) Izbor i imenovanje rektora javnog univerziteta i direktora javne visoke škole vrši se na osnovu javnog konkursa koji se objavljuje u najmanje jednom dnevnom listu i na veb stranici visokoškolske ustanove najkasnije šest mjeseci prije isteka mandata rektora odnosno direktora.
(8) Najkasnije sedam dana od donošenje odluke o imenovanju rektora/direktora, predsjedavajući senatom ili drugi ovlašćeni član senata je obavezan potpisati rješenje o imenovanju i isto proslijediti pravnoj službi koja će blagovremeno posredstvom generalnog sekretara javne visokoškolske ustanove dostaviti informaciju o imenovanju prijavljenim kandidatima na konkurs.
(9) Prorektore imenuje i razrješava senat na prijedlog rektora.
(10) Rektor za pozicije prorektora može predložiti više od jednog kandidata.
(11) Ukoliko senat ne imenuje prorektore, rektor je obavezan u roku 30 dana ponovo predložiti imenovanje istih ili drugih kandidata.
(12) Ukoliko i nakon ponovljenog predlaganja kandidata za prorektora senat ne imenuje prorektore, iste imenuje rektor uz saglasnost upravnog odbora.
(13) Mandat prorektora, osim u izuzetnim okolnostima što se bliže uređuje statutom visokoškolske ustanove, prati mandat rektora.
(14) Prorektori mogu prisustvovati sjednicama senata, bez prava odlučivanja.
(15) Nastavnici koji u toku mandata stiču uslove za penziju ne mogu biti izabrani za rektora javnog univerziteta i direktora javne visoke škole.
(16) Rektor javnog univerziteta, odnosno direktor javne visoke škole za svoj rad u domenu akademskih pitanja odgovaraju senatu, a u pogledu ostalih pitanja upravnom odboru.
(17) Rektor, odnosno direktor jednom godišnje podnose senatu i upravnom odboru izvještaj o svom radu.
Član 59. st. 1. 2. i 3.
(1) Senat visokoškolske ustanove je najviši akademski organ.
(2) Senat javne visokoškolske ustanove čine predstavnici akademskog osoblja, studenata i tržišta rada.
(3) Senat javnog univerziteta broji 33 člana, s tim da iz akademskog osoblja ne može biti više od 27 članova.
(4) Pet članova senata javne visokoškolske ustanove su redovni studenti i to tri studenta minimalno sa druge godine prvog ciklusa studija i po jedan sa drugog i trećeg ciklusa, koje bira studentski predstavnički organ.
(5) Senat uspostavlja organe po naučnim grupacijama, što se bliže utvrđuje statutom.
(6) Za člana senata javne visokoškolske ustanove može biti izabran nastavnik u zvanju docenta, redovnog i vanrednog profesora koji je član naučno-nastavnog ili umjetničko-nastavnog vijeća i to po dva predstavnika fakulteta/akademije koje tajnim glasanjem bira naučno-nastavno/umjetničko-nastavno vijeće.
(7) Mandat članova senata javne visokoškolske ustanove traje četiri godine i teče od dana konstituisanja senata.
(8) Rektor visokoškolske ustanove je po funkciji predsjedavajući senata.
[…]
Član 60. tač. f) i g)
(1) Senat javne visokoškolske ustanove odlučuje o svim akademskim pitanjima, posebno:
f) bira, imenuje i razrješava rektora, imenuje vršioca dužnosti rektora i prorektore univerziteta, odnosno direktora visoke škole, u skladu sa ovim zakonom;
g) bira akademsko osoblje na prijedlog naučno-nastavnog/umjetničko-nastavnog vijeća, organizacione jedinice;
Član 154.
(Mandat organa Univerziteta u Tuzli zatečenih na dužnosti)
(1) Vlada Kantona i Senat imenovaće predsjednika i članove privremenog upravnog odbora Univerziteta u roku 15 dana od dana stupanja na snagu ovog zakona, čiji će mandat trajati do imenovanja novog upravnog odbora po odredbama ovog zakona, a najduže 90 dana. Predsjednik i članovi upravnog odbora Univerziteta zatečeni na dužnosti na dan stupanja na snagu ovog zakona, nastavljaju sa radom do imenovanja privremenog upravnog odbora.
(2) Članovi Senata zatečeni na dužnosti na dan stupanja na snagu ovog zakona nastavljaju vršiti svoju dužnost do konstituisanja novog Senata izabranog u skladu sa ovim zakonom, a najduže 90 dana od dana stupanja na snagu ovog zakona.
(3) Vlada Kantona i Senat Univerziteta će u roku 30 dana od dana stupanja na snagu ovog zakona raspisati javni konkurs za imenovanje članova upravnog odbora.
(4) Vršilac dužnosti rektora Univerziteta ostaje na dužnosti do imenovanja novog vršioca dužnost rektora.
[…]
18. Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o visokom obrazovanju ("Službene novine Tuzlanskog kantona" broj 10/16) u relevantnom dijelu glasi:
Član 6.
(Mandat privremenih organa Univerziteta u Tuzli)
(1) Predsjednik i članovi privremenog upravnog odbora Univerziteta zatečeni na dužnosti na dan stupanja na snagu ovog zakona, nastavljaju sa radom do imenovanja upravnog odbora u skladu sa odredbama zakona.
(2) Članovi senata Univerziteta zatečeni na dužnosti na dan stupanja na snagu ovog zakona nastavljaju vršiti svoju dužnost do konstituisanja privremenog senata Univerziteta.
(3) Novog vršioca dužnosti rektora Univerziteta će u roku od tri dana od dana stupanja na snagu ovog zakona imenovati privremeni upravni odbor Univerziteta.
(4) Prorektori, dekani i prodekani zatečeni na dužnosti na dan stupanja na snagu ovoga zakona, obavljat će svoju dužnost do imenovanja vršilaca dužnosti prorektora, vršilaca dužnosti dekana i vršilaca dužnosti prodekana.
(5) Novi vršilac dužnosti rektora Univerziteta će u roku od tri dana od dana njegovog imenovanja imenovati vršioce dužnosti dekana i vršioce dužnosti prodekana.
(6) U roku od 10 dana od dana stupanja na snagu ovog zakona, privremeni upravni odbor Univerziteta, na prijedlog Privredne komore, i predstavnički organ studenata će imenovati, odnosno izabrati lica koja će obavljati dužnost članova privremenog senata Univerziteta, a vršioci dužnosti dekana će u roku od tri dana od dana njihovog imenovanja imenovati lica koja će obavljati dužnost člana privremenog senata Univerziteta.
(7) Privremeni senat Univerziteta će u roku od 15 dana od dana stupanja na snagu ovog zakona održati konstituirajuću sjednicu. Privremeni senat Univerziteta može se konstituisati, raditi i odlučivati ukoliko je imenovano, izabrano, odnosno sjednici prisustvuje više od polovine ukupnog broja članova senata Univerziteta.
(8) Privremeni senat Univerziteta će u roku od tri dana od dana njegovog konstituisanja raspisati konkurs za izbor rektora Univerziteta u skladu sa zakonom.
(9) Privremeni senat Univerziteta će, na prijedlog vršioca dužnosti rektora Univerziteta, imenovati vršioce dužnosti prorektora.
(10) Privremeni upravni odbor Univerziteta je obavezan u roku od 30 dana od dana stupanja na snagu ovog zakona uskladiti Pravilnik o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mjesta Univerziteta sa odredbama ovog zakona i u roku od 10 dana od dana donošenja istog pravilnika raspisati javni konkurs za imenovanje direktora za ekonomske poslove Univerziteta.
(11) Lice zatečeno na dužnosti direktora studentskog centra Univerziteta na dan stupanja na snagu ovog zakona ostaje na dužnosti do imenovanja vršioca dužnosti direktora studentskog centra Univerziteta. U roku od tri dana od dana imenovanja vršioca dužnosti rektora Univerziteta, privremeni upravni odbor Univerziteta će, na prijedlog vršioca dužnosti rektora Univerziteta, imenovati vršioca dužnosti direktora studentskog centra Univerziteta.
(12) Generalni sekretar Univerziteta zatečen na dužnosti generalnog sekretara na dan stupanja na snagu ovog zakona nastavlja obavljati tu dužnost do imenovanja vršioca dužnosti generalnog sekretara ili generalnog sekretara Univerziteta u skladu sa zakonom. Privremeni upravni odbor Univerziteta će, na prijedlog vršioca dužnosti rektora Univerziteta, imenovati vršioca dužnosti generalnog sekretara Univerziteta iz reda zaposlenih na Univerzitetu koji ispunjavaju potrebne uslove.
(13) Ukoliko lice zatečeno na dužnosti generalnog sekretara na dan stupanja na snagu ovog zakona ne bude imenovano za vršioca dužnosti generalnog sekretara Univerziteta bit će raspoređeno na radno mjesto koje odgovara njegovoj stručnoj spremi.
(14) U roku od šest mjeseci od dana stupanja na snagu ovog zakona svi organi Univerziteta i lica obuhvaćena ovim članom bit će izabrani, odnosno imenovani u skladu sa zakonom.
Član 7.
(Stupanje na snagu)
Ovaj zakon stupa na snagu danom objavljivanja u "Službenim novinama Tuzlanskog kantona".
V. Dopustivost
19. Pri ispitivanju dopustivosti zahtjeva Ustavni sud je pošao od odredbe člana VI/3c) Ustava Bosne i Hercegovine.
20. Član VI/3c) Ustava Bosne i Hercegovine glasi:
c) Ustavni sud ima nadležnost u pitanjima koja mu uputi bilo koji sud u Bosni i Hercegovini, a odnosi se na to da li je zakon na čijoj valjanosti počiva njegova odluka, saglasan sa ovim Ustavom, Evropskom konvencijom o ljudskim pravima i osnovnim slobodama i njenim protokolima, ili sa zakonima Bosne i Hercegovine; ili u pogledu postojanja ili djelokruga nekog opšteg pravila međunarodnog javnog prava koje je od značaja za odluku tog suda.
21. Zahtjev za ocjenu kompatibilnosti podnio je Opštinski sud (sudija Fahira Alić), što znači da je zahtjev podnijelo ovlašćeno lice iz člana VI/3c) Ustava Bosne i Hercegovine (vidi Ustavni sud, Odluka o dopustivosti i meritumu broj U 5/10 od 26. novembra 2010. godine, tač. 7-14, objavljena u "Službenom glasniku Bosne i Hercegovine" broj 37/11). Imajući u vidu odredbe člana VI/3c) Ustava Bosne i Hercegovine i člana 19 stav (1) Pravila Ustavnog suda, Ustavni sud smatra da je ovaj zahtjev dopustiv zato što ga je podnio ovlašćeni subjekat, te da ne postoji nijedan formalni razlog iz člana 19 stav (1) Pravila Ustavnog suda zbog kojeg zahtjev ne bi bio dopustiv.
VI. Meritum
22. Podnosilac zahtjeva je zatražio od Ustavnog suda da odluči o kompatibilnosti čl. 52 i 6 ZVOTK u smislu člana VI/3c) Ustava Bosne i Hercegovine. Iz zahtjeva proizlazi da osporene odredbe treba ispitati u odnosu na eventualno postojanje diskriminacije prema članu II/4 Ustava Bosne i Hercegovine, čl. 1 i 2 Protokola broj 12 uz Evropsku konvenciju, članu 26 Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima i članu 7 Međunarodnog pakta o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima, te usaglašenosti s Okvirnim zakonom.
23. Ustavni sud napominje da ocjenu ustavnosti odnosno kompatibilnosti zakona razmatra u opštem smislu (erga omens), a ne u odnosu na konkretan predmet (inter partes) koji je povod za podnošenje zahtjeva (vidi odluku Ustavnog suda u predmetu U 15/11 od 30. marta 2012. godine, tačka 63). Dakle, Ustavni sud neće ulaziti u konkretan predmet koji se nalazi na rješavanju pred Opštinskim sudom u Tuzli, niti će se baviti načinom na koji redovni sudovi, te drugi nadležni organi primjenjuju osporenu zakonsku odredbu. Ustavni sud će izvršiti ocjenu kompatibilnosti osporenih odredbi na apstraktan način u odnosu na navode iz zahtjeva.
24. U odnosu na ukazivanje na povredu prava na opštu zabranu diskriminacije iz čl. 1 i 2 Protokola broj 12 uz Evropsku konvenciju, nediskriminaciju iz člana II/4 Ustava Bosne i Hercegovine u vezi sa članom 26 Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima i članom 7 Međunarodnog pakta o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima, Ustavni sud zapaža da je u zahtjevu navedeno da niti jedan drugi kantonalni zakon o visokom obrazovanju u preostalim kantonima ne sadrži odredbe kao što su osporene, zbog čega su članovi akademske zajednice u Tuzlanskom kantonu diskriminisani u odnosu na ostale članove akademske zajednice u BiH. Ustavni sud smatra da eventualne razlike u kantonalnim zakonima, same po sebi, ne mogu pokrenuti pitanje diskriminacije u situaciji kada u zahtjevu nema nikakvih drugih argumenata, niti se može zaključiti da su odredbe osporenog zakona očigledno diskriminišuće. Stoga se Ustavni sud neće dalje baviti navodnim kršenjem zabrane diskriminacije.
25. U odnosu na navode da je predmetni kantonalni zakon u suprotnosti s odredbama Okvirnog zakona koji je u članu 63 stav 1 propisao da će se kantonalni zakoni iz oblasti visokog obrazovanja uskladiti s tim zakonom, Ustavni sud će, u skladu sa svojom nadležnošću propisanom članom VI/3c) Ustava BiH, ispitati da li su osporene odredbe u suprotnosti s relevantnim odredbama Okvirnog zakona.
26. U vezi s tim, Ustavni sud ističe da je u skladu sa članom IV/4a) Ustava BiH Parlamentarna skupština BiH usvojila Okvirni zakon kojim se, između ostalog, utvrđuju organizacija visokog obrazovanja u Bosni i Hercegovini, odgovornost nadležnih vlasti u ovoj oblasti, ustanovljavaju tijela za sprovođenje zakona i međunarodnih obaveza Bosne i Hercegovine, te način obezbjeđivanja kvaliteta u oblasti visokog obrazovanja (član 1 Okvirnog zakona). Nadalje, Okvirni zakon ustanovljava opšte principe i ciljeve u oblasti obrazovanja, uz obavezu da navedeno bude dio entitetskih odnosno kantonalnih zakonodavstava (vidi Ustavni sud, Odluka o dopustivosti i meritumu broj U 26/13 od 26. marta 2015. godine, tačka 46). Okvirni zakon, naime služi kao osnovni normativni instrument kojim država reguliše određenu oblast na generalan, načelan, okviran i principijelan način, dok se federalnim jedinicama prepušta da tu istu oblast regulišu preciznije, ali obavezno u skladu s državnim zakonom. Poštujući principe ustavnosti i zakonitosti pravnih akata, te supremaciju akata državnih organa vlasti spram entitetskih i kantonalnih, te imajući u vidu i princip vladavine zakona, neupitno je da Okvirni zakon predstavlja obavezujući pravni osnov prilikom donošenja zakona o visokom obrazovanju na nivou entiteta, odnosno kantona. Stoga "zakoni Republike Srpske i kantonalni zakoni iz oblasti visokog obrazovanja" treba da budu usklađeni s Okvirnim zakonom, dok će "sva pitanja iz oblasti visokog obrazovanja koja nisu regulisana Okvirnim zakonom biti regulisana zakonima na nivou Republike Srpske i kantona" (član 63 Okvirnog zakona).
27. Nadalje, Ustavni sud zapaža da je članom 3 ZVOTK definisano da je visoko obrazovanje djelatnost od posebnog društvenog interesa za Kanton, Bosnu i Hercegovinu i dio je evropskog obrazovnog, naučnog, odnosno umjetničkog prostora. Djelatnost visokog obrazovanja obavljaju visokoškolske ustanove. Visokoškolska ustanova, prema članu 2 stav 1 tačka ff) ZVOTK, predstavlja ustanovu koja se bavi djelatnošću visokog obrazovanja u skladu sa zakonom. Za razliku od Okvirnog zakona koji kategorijalno ne razlikuje javne i privatne ustanove, članom 16 stav 2 ZVOTK na području Tuzlanskog kantona predviđeno je da visokoškolske ustanove mogu biti javne i privatne. Pri tome je članom 17 stav 3 ZVOTK normirano da "javnu ustanovu može osnovati Skupština Kantona, samostalno ili sa drugim osnivačem, na prijedlog Vlade Kantona".
28. Djelatnost visokog obrazovanja (djelovanje javnih i privatnih visokoškolskih ustanova) zasniva se, između ostalog, na akademskim slobodama, akademskoj samoupravi i autonomiji univerziteta (član 6 stav 1 ZVOTK i član 4 stav 2 Okvirnog zakona).
29. Princip akademske autonomije normiran je i u ZVOTK. Naime, odredbama ovog akta određeno je da autonomija visokoškolskih ustanova, između ostalog, podrazumijeva pravo akademske zajednice da izabere svoje upravne i rukovodne organe i da samostalno uređuje svoj rad i unutrašnju organizaciju (član 8 ZVOTK). Pod organima visokoškolske ustanove na osnovu člana 13 Okvirnog zakona i člana 45 stav 1 ZVOTK podrazumijevaju se upravni odbor kao upravljačka struktura, senat kao najviše akademsko tijelo i rektor kao rukovodno tijelo.
30. Ustavni sud ističe da podnosilac zahtjeva smatra da je član 52 ZVOTK kojim je propisan izbor i imenovanje rektora javne visokoškolske ustanove suprotan članu 18 Okvirnog zakona. Okvirni zakon u članu 18 propisuje da rektora javnog univerziteta bira senat na osnovu javnog konkursa. Ustavni sud zapaža da navedena zakonska odredba jasno i precizno definiše nadležno tijelo visokoškolske ustanove za izbor rektora. Nadalje, Ustavni sud zapaža da pri tome Okvirni zakon ne predviđa učešće drugih tijela visokoškolske ustanove (konkretno upravnog odbora), niti učešće eksternih autoriteta u tom procesu. Prema tome, pitanje izbora, odnosno imenovanja rektora prema navedenoj odredbi Okvirnog zakona, prema ocjeni Ustavnog suda, ne izaziva nikakve dileme. Nadalje, Ustavni sud zapaža da je članom 52 stav 1 ZVOTK propisano da rektora javnog univerziteta bira i imenuje senat. Međutim, stavom 2 člana 52 u izbor i imenovanje rektora uključen je upravni odbor univerziteta davanjem prethodne saglasnosti na predloženi izbor od strane senata. U vezi s navedenim, Ustavni sud zapaža da je upravni odbor najviši upravljački organ koji nosi odgovornost za poslovanje javne visokoškolske ustanove. Kompetencije ovog tijela definisane su Okvirnim zakonom, kao i predmetnim kantonalnim zakonom. Prema članu 14 Okvirnog zakona upravni odbor je naročito ovlašćen na: davanje mišljenja o statutu visokoškolske ustanove i donošenje opšteg akta o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mjesta, utvrđivanje planova finansiranja i razvoja, donošenje godišnjeg programa rada visokoškolske ustanove (na prijedlog senata), donošenje finansijskog plana i usvajanje godišnjeg obračuna, usmjeravanje, kontrolisanje i ocjenjivanje rada rektora u domenu finansijskog poslovanja, rješavanja pitanja odnosa sa osnivačem, podnošenje godišnjeg izvještaja osnivaču o poslovanju visokoškolske ustanove itd.
31. Okvirnim zakonom (član 15) određeno je da upravni odbor može da ima od sedam do 11 članova koji se biraju po sprovedenoj konkursnoj proceduri na period od četiri godine. Članove upravnog odbora imenuje senat u skladu sa statutom, uz uslov da najmanje jednu trećinu članova imenuje osnivač visokoškolske ustanove. Takva zakonska formulacija ostavila je dovoljno prostora u konkretnom slučaju kantonalnim vlastima da pitanja imenovanja, sastava i strukture upravnog odbora urede u skladu sa sopstvenom politikom uređivanja upravljačkih ovlašćenja u visokom obrazovanju. U pogledu javnih visokoškolskih ustanova sastav i struktura upravnog odbora nameću se kao ključni instrumenti za stvarno/faktičko implementiranje principa institucionalne autonomije visokoškolskih ustanova pošto su njihovi osnivači ujedno i predstavnici javne vlasti (u konkretnom slučaju u kantonu). U tom smislu, smatra Ustavni sud, jasno je da omjer broja članova iz reda osnivača u odnosu na predstavnike akademske zajednice znači veću mogućnost političkog uticaja i manji stepen stvarne institucionalne autonomije i obrnuto - kada predstavnici akademske zajednice imaju veći broj članova u odnosu na predstavnike osnivača u upravnom odboru javne visokoškolske ustanove smanjuje se mogućnost političkog uticaja. U konkretnom slučaju Ustavni sud zapaža da je članom 47 stav 2 ZVOTK propisano da upravni odbor javne visokoškolske ustanove (koju osniva Skupština Kantona samostalno ili s drugim osnivačem) ima devet članova, i to pet iz reda osnivača koje imenuje Vlada Kantona i četiri koje imenuje senat, od kojih je jedan član iz reda studenata. Iz navedenog proizlazi da je navedenim članom omjer broja članova iz reda osnivača u odnosu na predstavnike akademske zajednice propisan u korist predstavnika osnivača. Ustavni sud dalje zapaža da je ZVOTK, osim što je propisao gotovo identične kompetencije upravnog odbora kao i član 14 Okvirnog zakona, nadležnost upravnog odbora proširio na davanje prethodne saglasnosti za imenovanje rektora, kako je propisano članom 52 stav 2 ZVOTK. Ustavni sud zapaža da iz navedene odredbe proizlazi da je prethodna saglasnost upravnog odbora isključivi uslov da senat izabranog kandidata na osnovu javnog konkursa imenuje za rektora univerziteta. Nadalje, članom 52 stav 3 ZVOTK predviđeno je ponavljanje konkursne procedure u slučaju da upravni odbor ne da saglasnost za izabranog kandidata. Konačno, članom 52 stav 4 ZVOTK propisano je da će upravni odbor sam imenovati rektora sa liste kandidata utvrđene u ponovljenom konkursu, nakon što rektor nije bio imenovan u prethodnoj ponovljenoj konkursnoj proceduri iz člana 52 stav 3. Iz navedenih odredbi kojim je propisano davanje saglasnosti i u konačnici i samo imenovanje rektora od strane upravnog odbora, prema ocjeni Ustavnog suda, način na koji je propisan uslov prethodne saglasnosti koju daje upravni odbor doseže snagu veta. Takođe, propisivanje da upravni odbor i sam imenuje rektora suprotno je utvrđenom standardu iz člana 18 Okvirnog zakona da rektora univerziteta bira senat kao najviše akademsko tijelo. Pri tome, Ustavni sud ima u vidu da je navedena odredba Okvirnog zakona načelna i generalna, odnosno da kao takva dozvoljava regulisanje određenog oblika saglasnosti upravljačke strukture javne visokoškolske ustanove koja brine o važnim pitanjima poslovanja. Međutim, način na koji je članom 52 ZVOTK propisana saglasnost na izbor, odnosno i samo imenovanje rektora od strane upravnog odbora, suprotan je samoj suštini člana 18 Okvirnog zakona koji je, osiguravajući princip institucionalne autonomije univerziteta, značaj izbora rektora kao najviše univerzitetske funkcije, prije svega, vezao za samu akademsku zajednicu.
32. Ustavni sud zaključuje da je član 52 ZVOTK u pogledu izbora i imenovanja rektora javne visokoškolske ustanove suprotan članu 18 Okvirnog zakona.
33. U odnosu na član 6 Zakona o izmjenama i dopunama ZVOTK Ustavni sud zapaža da je tim članom ustanovljen mandat privremenih organa Univerziteta, i to svih upravnih i rukovodnih organa (upravnog odbora, senata, vršioca dužnosti rektora, prorektora, dekana i prodekana). Podnosilac zahtjeva smatra da su navedenom odredbom prekršene odredbe Okvirnog zakona, i to član 16 (koji se odnosi na nadležnost i sastav senata), član 18 (koji se odnosi na izbor rektora), član 22 (koji se odnosi na autonomiju univerziteta), te član 11 (koji se odnosi na akademske slobode) jer prema osporenoj odredbi ni rektor, niti prorektori, dekani, niti prodekani, pa čak ni članovi senata nisu predstavnici koje je izabrala akademska zajednica koju predstavljaju, već su to lica koja su imenovali "privremeni organi upravljanja". Ustavni sud zapaža da, iako je podnosilac zahtjeva naveo kršenje odredbi čl. 16, 11, 18 i 22 Okvirnog zakona, iz suštine zahtjeva proizlazi da se on odnosi na pitanja autonomije univerziteta, principa i ciljeva organizacije i funkcionisanja univerziteta, a koji su propisani čl. 1 i 2 Okvirnog zakona. Stoga će Ustavni sud osporenu odredbu člana 6 cijeniti u odnosu na čl. 1 i 2 Okvirnog zakona.
34. Nadalje, Ustavni sud zapaža da je Skupština TK kao donosilac zakona u odgovoru na navode zahtjeva istakla da uvođenjem "privremenih organa Univerziteta" osporenim članom 6 nisu prekršene odredbe Okvirnog zakona jer ih on nije ni regulisao, ali da to ne predstavlja prepreku da se to pitanje reguliše u kantonalnom propisu, pozivajući se pri tome na član 63 stav 2 Okvirnog zakona (koji je ostavio mogućnost da se sva pitanja koja njim nisu regulisana regulišu zakonima na nivou Republike Srpske i kantona). Prema mišljenju donosioca zakona, navedenim zakonskim rješenjem pokušala se sanirati situacija koja je dovela do ekonomsko-finansijskih problema i dugogodišnjeg negativnog poslovanja Univerziteta, što bi u krajnjem moglo dovesti i do postavljanja pitanja dalje egzistencije Univerziteta u Tuzli.
35. U vezi s navedenim, Ustavni sud zapaža da je osporenim članom 6 uspostavljen mandat privremenih organa Univerziteta kojim je zapravo cijela upravljačka struktura Univerziteta TK stavljena u status "vršioca dužnosti" odnosno privremenih organa. Pri tome je navedenim članom određeno da će privremeni upravni odbor imenovati novog vršioca dužnosti rektora (član 6 stav 3 Zakona o izmjenama i dopunama ZVOTK), a u skladu s navedenim normiran je i izbor novog privremenog senata (član 6 stav 6). Nadalje, Ustavni sud zapaža da su navedenom odredbom propisane dužnosti navedenih organa i rokovi za njihovo obavljanje kako bi se omogućile i sprovele procedure izbora i imenovanja navedenih organa i lica u skladu sa zakonom. Ustavni sud zapaža da, iako su iscrpljeni i sprovedeni nalozi iz navedenog člana, on je i dalje na pravnoj snazi. Ustavni sud, takođe, zapaža da je navedeni član proizveo pravne posljedice u odnosu na članove Univerziteta - rukovodne organe u pogledu kojih su pokrenuti konkretni parnični postupci i u kojima će odlučivati podnosilac zahtjeva.
36. U odnosu na navode donosioca zakona da je članom 63 stav 2 Okvirnog zakona, kojim je propisano da će "sva pitanja iz oblasti visokog obrazovanja koja nisu regulisana Okvirnim zakonom biti regulisana zakonima na nivou Republike Srpske i kantona", ostavljena mogućnost kantonalnom zakonodavcu da reguliše određena pitanja, pa da je u tom smislu i regulisan mandat privremenih organa univerziteta, Ustavni sud zapaža da su Okvirnim zakonom detaljno regulisani rukovodni i upravni organi javne visokoškolske ustanove, njihovi mandati, nadležnosti i odgovornosti. Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud zapaža da "mandat privremenih organa univerziteta" nije ustanovljen kao institut Okvirnim zakonom. Međutim, Ustavni sud smatra da se u konkretnom slučaju ne radi o pitanjima iz člana 63 stav 2 Okvirnog zakona i da je ostavljena mogućnost kantonalnom zakonodavcu da ih reguliše nezavisno od Okvirnog zakona. Ustavni sud zapaža da Okvirni zakon ne prepoznaje mandate privremenih organa, niti je ustanovio njihove privremene nadležnosti. Ustavni sud smatra da privremeni karakter najviših upravnih i rukovodnih organa dovodi u pitanje nezavisnost tih organa. Takođe, navodi da je donošenje osporene odredbe bilo uslovljeno ekonomsko-finansijskim problemima i dugogodišnjim negativnim poslovanjem Univerziteta, prema ocjeni Ustavnog suda, ne ukazuju na dovoljno jak javni interes zbog kojeg bi kantonalni zakonodavac svim organima upravljanja i rukovođenja odredio privremeni karakter do ponovnog izbora budući da je Okvirni zakon precizno propisao organe koji su odgovorni za poslovanje univerziteta (imajući prije svega u vidu upravni odbor i rektora). Imajući u vidu navedeno, Ustavni sud smatra da je osporenim članom zakonodavac izašao van okvira koji je postavio Okvirni zakon u pogledu izbora i nadležnosti upravnih i rukovodnih organa univerziteta, pa i u situaciji kada im je odredio privremeni mandat.
37. Ustavni sud zaključuje da je osporena odredba člana 6 Zakona o izmjenama i dopunama ZVOTK, koja utvrđuje institut koji ne korespondira s odredbama Okvirnog zakona, suprotna čl. 1 i 2 Okvirnog zakona kojima je određeno da se tim zakonom utvrđuju organizacija visokog obrazovanja, odgovornost nadležnih vlasti, kao i ostvarenje ciljeva visokog obrazovanja kao djelatnosti od posebnog interesa za BiH.
VII. Zaključak
38. Ustavni sud zaključuje da osporeni član 52 ZVOTK, kojim je propisano uslovljavanje imenovanja rektora univerziteta od strane senata prethodnim davanjem saglasnosti senatu od strane upravnog odbora, odnosno propisana mogućnost, u određenim slučajevima, za imenovanje rektora od strane upravnog odbora, nije u skladu sa članom 18 Okvirnog zakona kojim je utvrđeno da rektora univerziteta bira senat kao najviše akademsko tijelo.
39. Takođe, član 6 Zakona o izmjenama i dopunama ZVOTK, kojim je propisan institut mandata privremenih organa svih rukovodnih i upravnih organa, nije u skladu sa čl. 1 i 2 Okvirnog zakona koji ovakvu mogućnost ne predviđa.
40. Na osnovu člana 59 st. (1) i (2) i člana 61 st. (2), (3) i (4) Pravila Ustavnog suda, Ustavni sud je odlučio kao u dispozitivu ove odluke.
41. Prema članu VI/5 Ustava Bosne i Hercegovine, odluke Ustavnog suda su konačne i obavezujuće.
(Odluka Ustavnog suda BiH, U 22/18 od 5. jula 2019. godine)
