PRESUDA BROJ: U-29/18
("Sl. novine Kantona Sarajevo", br. 22/2020)
Ustavni sud Federacije Bosne i Hercegovine odlučujući o zahtjevu Premijera Federacije Bosne i Hercegovine i jedne trećine poslanika u Skupštini Posavskog kantona za utvrđivanje ustavnosti člana 6. st. (4), (5) i (6) Zakona o koncesijama, na osnovu člana IV.C.3.10.(2) b) Ustava Federacije Bosne i Hercegovine, na sjednici Suda bez javne rasprave, održanoj dana 05.05.2020. godine, donio je
PRESUDU
UTVRĐUJE SE da član 6. stav (5) Zakona o koncesijama ("Narodne novine Posavskog kantona", br.: 6/14 i 12/17) nije u skladu sa Ustavom Federacije Bosne i Hercegovine.
Obustavlja se postupak za ocjenu ustavnosti člana 6. st. (4) i (6) Zakona o koncesijama ("Narodne novine Posavskog kantona", br. 6/14 i 12/17), jer je prestala potreba za daljim vođenjem postupka.
Presudu objaviti u "Službenim novinama Federacije BiH" i službenim glasilima kantona u Federaciji Bosne i Hercegovine.
Obrazloženje
1. Podnosilac zahtjeva i predmet zahtjeva
Premijer Federacije Bosne i Hercegovine podnio je Ustavnom sudu Federacije Bosne i Hercegovine (u daljem tekstu: Ustavni sud Federacije) dana 16.11.2018. godine zahtjev za ocjenu ustavnosti člana 1. Zakona o dopunama Zakona o koncesijama (u daljem tekstu: osporene odredbe Zakona). U zahtjevu istovremeno je predložio i donošenje privremene mjere kojom bi se obustavila primjena osporenih odredbi Zakona do donošenja presuda Ustavnog suda Federacije.
Takođe, zahtjev za ocjenu ustavnosti člana 6. st. (4), (5) i (6) Zakona o koncesijama (u daljem tekstu: osporene odredbe Zakona) podnijela je Ustavnom sudu Federacije dana 29.11.2018. godine jedna trećina poslanika u Skupštini Posavskog kantona. Istog dana Ustavnom sudu Federacije su dostavili i zahtjev za izdavanje privremene mjere kojom bi se obustavila primjena osporenih odredbi Zakona do donošenja konačne odluke Ustavnog suda Federacije.
Ovlaštenje za podnošenje zahtjeva za ocjenu ustavnosti proističe iz odredbi člana IV.C.3.10.2. b) Ustava Federacije Bosne i Hercegovine.
2. Rješenje o spajanju postupaka
Kako se u oba navedena predmeta radi o zahtjevima kojima se traži ocjena ustavnosti iste osporene odredbe Zakona, Ustavni sud Federacije je na sjednici održanoj dana 22.01.2019. godine, primjenom člana 38. Zakona o postupku pred Ustavnim sudom Federacije Bosne i Hercegovine ("Službene novine Federacije BiH", br.: 6/95 i 37/03) odlučio da u oba zahtjeva odlučuje u jednom ustavnosudskom postupku, te je donio Rješenje o spajanju postupaka, broj U-29/18 od 22.01.2019. godine, te će se u ovom ustavnosudskom predmetu voditi jedinstven postupak i donijeti jedna odluka pod brojem U-29/18.
3. Stranke u postupku
Na osnovu Amandmana XCVI na Ustav Federacije Bosne i Hercegovine, stranke u postupku u ovom predmetu su: Premijer Federacije Bosne i Hercegovine i jedna trećina poslanika u Skupštini Posavskog kantona, kao podnosioci zahtjeva i Skupština Posavskog kantona, kao donosilac osporenih odredbi Zakona.
4. Bitni navodi zahtjeva
Premijer Federacije Bosne i Hercegovine smatra da su donošenjem člana 1. Zakona o dopunama Zakona o koncesijama i dodavanjem st. (4), (5) i (6) u članu 6. Zakona o koncesijama (u daljem tekstu: kantonalni Zakon o koncesijama) povrijeđeni član 17. Univerzalne deklaracije o ljudskim pravima, član 1. Protokola broj 1. uz Evropsku konvenciju o zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda, član II (3) k) Ustava Bosne i Hercegovine i član II.A.2.(1) k) Ustava Federacije Bosne i Hercegovine, a u vezi sa Amandmanom V na Ustav Federacije Bosne i Hercegovine, te Zakon o stvarnim pravima ("Službene novine Federacije BiH", br.: 66/13 i 100/13), Zakon o koncesijama ("Službene novine Federacije BiH", br.: 40/02 i 61/06 - u daljem tekstu: federalni Zakon o koncesijama) i Zakon o pravobranilaštvu ("Narodne novine Posavskog kantona", br.: 9/08 i 8/13) jer prije donošenja osporenih odredbi Zakona nije pribavljeno prethodno mišljenje pravobranioca. U članu 5. stav (1) tačka e) kantonalnog Zakona o koncesijama propisano je da predmet koncesije može biti samo poljoprivredno zemljište "koje ne podliježe restituciji". Donošenjem osporenih odredbi Zakona omogućena je dodjela koncesija u dugom vremenskom periodu od 40 godina na zemljištima koja su od 1946. godine do 1965. godine na nepravedan način oduzeta od ranijih vlasnika i tako im se po drugi put čini nepravda. Osporene odredbe Zakona samo doprinose pravnoj nesigurnosti i povredi ustavnog prava na imovinu, iako je obaveza organa vlasti bila da reguliše ovu oblast u skladu sa opštim interesima na ustavan i zakonit način. Citira dio presude Ustavnog suda Bosne i Hercegovine broj U-1/11 od 13.07.2012. godine ("Službene novine Federacije BiH", broj 81/12) sa stavom Venecijanske komisije da "javna vlast, za razliku od privatnih osoba u načelu ima vlasništvo samo nad onom imovinom koja je potrebna za pružanje javnih usluga ili za ostvarenje prihoda". Postavlja pitanje kako neko ko nije vlasnik zemljišta može drugome ustupati pravo na to zemljište. Ukazuje da odredba člana 5. stav 1. kantonalnog Zakona o koncesijama "proširuje" predmet koncesije u odnosu na federalni Zakona o koncesijama propisujući da "predmet koncesije može biti iz različitih oblasti i za različite djelatnosti", a u članu 5. stav 1. tačka e) tog kantonalnog zakona po drugi put "proširuje" predmet koncesije u odnosu na federalni Zakon o koncesijama propisujući da predmet koncesije može biti "korištenje poljoprivrednog zemljišta, koje ne podliježe restituciji", što je u suprotnosti sa članom 3. stav 1. tačka 17. federalnog Zakona o koncesijama koji propisuje da predmetom koncesije može biti samo "korištenje poljoprivrednog zemljišta". Premijer Federacije Bosne i Hercegovine predlaže Ustavnom sudu Federacije da donese privremenu mjeru kojom bi se obustavila primjena osporenih odredbi Zakona do donošenja presude, a kako bi se, po njegovom mišljenju, spriječila velika i neotklonjiva materijalna šteta.
Jedna trećina poslanika u Skupštini Posavskog kantona smatra da je osporenim odredbama Zakona došlo do povreda prve alineje Preambule, člana II.A.2.(1) k) Ustava Federacije Bosne i Hercegovine i člana tačke 4. Aneksa Ustava Federacije Bosne i Hercegovine koji se odnosi na Evropsku konvenciju o zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda iz 1950. godine i dopunske protokole. Ukazuju da je osporenim odredbama Zakona došlo i do kršenja odredbi iz čl. 365., 366. i 367. Zakona o stvarnim pravima. Navode da član 365. ovoga Zakona propisuje ograničeno pravo raspolaganja poljoprivrednim zemljištem ako je stečeno na način da nije isplaćena pravična naknada vlasnicima, član 366. istoga Zakona propisuje zabranu ustanovljavanje tereta davanja u dugoročni zakup nekretnina na koje se odnose zakoni navedeni u članu 365. ovog zakona, a član 367. propisuje dalju zabranu raspolaganja nekretninama koje su državno vlasništvo stečeno bez pravnog osnova i naknade i uz ugovore zaključene pod prinudom. Navode da su osporenim odredbama Zakona povrijeđeni i čl. 98. i 117. Zakona o poljoprivrednom zemljištu ("Službene novine Federacije BiH", broj 52/09) jer se tu nije radilo o zemljištu u državnom vlasništvu, već samo o zemljištu trećih lica koja mogu, eventualno, u budućnosti postati državno zemljište. Pomenuti Zakon o stvarnim pravima i Zakon o poljoprivrednom zemljištu su federalni propisi i predstavljaju hijerarhijske propise višeg reda u odnosu na kantonalni propis, a činjenica da kantonalni propis nije usklađen sa tim federalnim zakonima sama po sebi ukazuje na neustavnost tog kantonalnog propisa. Smatraju da se "neustavnim" osporenim odredbama Zakona omogućava institucijama vlasti u Posavskom kantonu da i zemljišta koja nemaju zakonit osnov "pretvore" u državnu svojinu čime se krše osnovni principi zakonitosti, vladavine prava i pravne sigurnosti u demokratskom društvu, a time i prvi stav Preambule Ustava Federacije Bosne i Hercegovine. Pravo vlasništva je toliko bitno da ono nije samo subjektivno pravo svakog građanina, već i ustavnopravni princip na kojem je zasnovan ustavni sistem naše države. Osporenim odredbama Zakona Skupština Posavskog kantona se miješa u pravo vlasništva koje neko treće lice ima upisano u zemljišnim knjigama i time zanemaruje načela povjerenja u zemljišne knjige i pod koncesiju daje zemljište koje "nije usaglašeno u zemljišnim knjigama". Ovo je potpuno suprotno konceptu prava vlasništva koje propisuje Zakon o stvarnim pravima da je vlasnik onaj ko je upisan u zemljišnim knjigama, a tako se ugrožava i ustavno pravo na svojinu. Naime, presumpcija ospornih odredbi Zakona je da se pod koncesiju daju zemljišta svih onih lica za koje država, u konkretnom slučaju Posavski kanton, "smatra" da je njeno, i tako pokazuje monopol da pod koncesiju daje bilo koje zemljište za koje nije usklađeno zemljišno-knjižno stanje, a to može biti bilo čije privatno zemljište na području toga kantona. Time se narušava koncept povjerenja u zemljišne knjige, svi vlasnici zemljišta u tom kantonu stavljaju se u položaj apsolutne pravne nesigurnosti i kantonalne vlasti se tako miješaju u pravo vlasništva svakog zemljišno-knjižnog vlasnika. Ističu da je miješanje u pravo na imovinu zemljišno-knjižnih vlasnika nezakonito, jer je suprotno Zakonu o stvarnim pravima i Zakonu o poljoprivrednom zemljištu, a ne postoji ni javni interes koji bi mogao opravdati miješanje u pravo na imovinu. U zahtjevu za donošenje privremene mjere navodi se da bi nakon isteka roka za javni poziv od kraja 2018. godine preko 600 hektara zemlje u vlasništvu trećih lica, a ne države, moglo biti dodijeljeno na koncesiju, a obzirom da u ovom kantonu stanovnici uglavnom žive od poljoprivrede, to bi posljedice provođenja ovog javnog poziva mogle imati nesagledive posljedice po njih.
5. Bitni navodi odgovora na zahtjeve
Ustavni sud Federacije je na osnovu člana 16. Zakona o postupku pred Ustavnim sudom Federacije Bosne i Hercegovine aktom broj U-29/18 od 30.11.2018. godine i aktom broj U-30/18 od 06.12.2018. godine zatražio od Skupštine Posavskog kantona odgovor u roku od 30 dana na zahtjeve za ocjenu ustavnosti i odgovor na zahtjeve za donošenje privremene mjere.
Skupština Posavskog kantona je na oba pomenuta sudska akta dala odgovore dana 31.12.2018. godine pod brojevima: 01-01-91/18-3 i 01-01-92/18-3 koje je Ustavni sud Federacije zaprimio dana 07.01.2019. godine. Iako su traženi odgovori dostavljeni Sudu pod različitim brojevima, sadržaj istih je identičan. Ova Skupština smatra da su podnosioci zahtjeva pogrešno protumačili osporene odredbe Zakona tvrdeći da se koncesijom ne daje zemljište koje nije u vlasništvu države, da se ne ograničava bilo koje pravo licima koja ostvaruju pravo na restituciju, niti se zemljišta koja podliježu restituciji daju u koncesiju. Osporena odredba Zakona iz člana 6. stav (4) jasno propisuje da se kao koncesija može dati poljoprivredno zemljište u vlasništvu države na kojemu zemljišno-knjižno stanje nije uređeno, a podnosioci zahtjeva su dio "nije uređeno" pogrešno protumačili kao da to zemljište nije u vlasništvu države. Skupština Posavskog kantona smatra da su podnosioci zahtjeva pošli od pogrešne pretpostavke da će predmet koncesije biti zemljište koje nije u vlasništvu države, a to nigdje nije navedeno. Smatra da prava ranijih vlasnika poljoprivrednog zemljišta ničim nisu ugrožena i pri tom se poziva na stav (5) osporene odredbe Zakona kojim se predviđa mogućnost zaštite njihovih eventualnih prava koja bi se ostvarila u bilo kojem postupku, pa i u postupku restitucije, te im se daje direktna prednost u odnosu na koncesionara i pred sklopljenim ugovorom o koncesiji. Podsjeća na odredbe iz čl. 341. i 361. Zakona o stvarnim pravima: član 341. stav 1. ovoga Zakona propisuje da se lice, koje je u zemljišnim knjigama upisano kao nosilac prava upravljanja ili korištenja ili raspolaganja nekretninom, odnosno prava korištenja na neizgrađenom građevinskom zemljištu smatra vlasnikom nekretnine, ukoliko se ne dokaže suprotno a društveno vlasništvo nije pretvoreno u vlasništvo drugog lica. U članu 341. stav 3. ovoga Zakona, propisano je da su državno vlasništvo sve stvari iz društvenoga vlasništva u pogledu kojih nije utvrđeno u čijem su vlasništvu niti djeluje presumpcija vlasništva iz stava 1. istog člana, a nosilac prava vlasništva odrediće se posebnim zakonom. U članu 361. stav 1. ovoga Zakona propisano je da su izvanknjižni nosioci stvarnih prava dužni u roku od tri godine od dana stupanja na snagu ovog zakona pokrenuti postupak za upis stvarnih prava u pogledu nekretnina i svih promjena na njima u zemljišnu knjigu. Postavlja pitanje zbog čega bi država trebala čekati unedogled i blokirati bilo kakav svoj dalji razvoj i napredak ako neko lice godinama nije pokrenulo postupak za upis svoga prava u zemljišne knjige, i to samo zato što bi to lice možda moglo u budućnosti svoje navodno pravo pokušati upisati u zemljišne knjige. Navodi i citira čl. 2., 3., 9. i 10. Zakona o poljoprivrednom zemljištu. Potcrtava odredbe iz navedenih članova koje propisuju da poljoprivredno zemljište, bez obzira na to u čijem je vlasništvu, uživa posebnu zaštitu i da se poljoprivredno zemljište ne može koristiti u druge svrhe, te da su poslovi upravljanja, zaštite, uređenja i racionalnog korištenja poljoprivrednog zemljišta poslovi od opšteg interesa za Bosnu i Hercegovinu, Federaciju, kantone i gradske-opštinske organe uprave nadležne za poslove poljoprivrede. Smatra da je pomenuta presuda Ustavnog suda Bosne i Hercegovine, neprimjenljiva na ovaj konkretan slučaj i da osporeni članovi Zakona ni u čemu nisu suprotni stavovima iz te presude. Citira sadržaj stava (4), kao dijela osporenih odredbi Zakona, smatrajući da isti ničim nije povrijeđen jer propisuje da se u koncesiju daje zemljište u vlasništvu države zbog čega smatra da je neosnovano pitanje podnosioca zahtjeva "kako neko ko nije titular vlasničkih prava nad imovinom može ustupati prava koja uopšte nema". Smatra da zbog toga neće doći do situacije da bilo koje pravno ili fizičko lice, koje bi naknadno dokazalo da je vlasnik zemljišta koje je dato u koncesiju, bude na bilo koji način oštećeno jer stav (5) iz osporenih odredbi Zakona propisuje raskidanje ugovora o koncesiji. U zahtjevu se, po mišljenju Skupštine, polazi od pogrešne pretpostavke da se kantonalnim Zakonom o koncesiji regulišu/mijenjaju vlasničkopravni odnosi na zemljištu, što nije tačno jer koncesija nije stvarno pravo niti može na bilo koji način uticati na pravo vlasništva na zemljištu. Ističe da osporene odredbe Zakona nisu pravilo nego iznimka, da se primjenjuju "iznimno" i to "nakon utvrđenog javnog interesa". Skreće pažnju da podnosilac zahtjeva ističe neusklađenost člana 5. kantonalnog Zakona o koncesijama sa federalnim Zakona o koncesijama, ali kako citirani član nije u zahtjevu naveden kao predmet ocjene ustavnosti, predlaže da zbog toga Ustavni sud Federacije zanemari ovoj navod. Smatra neosnovanim navod iz zahtjeva da je povrijeđen i Zakon o prvobranilaštvu samo zbog činjenice da prije donošenja Zakona o dopunama Zakona o koncesijama nije pribavljeno mišljenje pravobranioca jer ovaj zakon nije predstavljao "opšti akt kojim se uređuju imovinsko-pravni odnosi, prava i obaveze prema stvarima u vlasništvu Kantona, odnosno opštine" obzirom da se istim i nisu uređivali ni pomenuti odnosi, a pogotovo ne prava i obaveze, tim prije što se prethodno mišljenje pravobranioca nije tražilo ni prilikom donošenja kantonalnog Zakona o koncesijama. Predlaže da se zahtjevi za ocjenu ustavnosti i donošenje privremene mjere odbiju kao neosnovani jer su, između ostalog, i kontradiktorni sami sebi. Posebno ukazuje da bi usvajanje privremene mjere prouzrokovalo štetne posljedice za prava trećih lica, a posebno za poljoprivrednu proizvodnju na području ovoga kantona, i to na očuvanje, namjensko korištenje, povećanje proizvodne sposobnosti i unapređenje upravljanja poljoprivrednim zemljištem kao dobrom od opšteg interesa, a sve to bi bilo suprotno i osnovnim ciljevima Zakona o poljoprivrednom zemljištu.
6. Relevantno pravo
A. Ustav Federacije Bosne i Hercegovine
Član III.2. h)
Federalna vlast i kantoni nadležni su za:
h) korištenje prirodnih bogatstava.
Član IV.C.3.10. (2)
(1) Ustavni sud:
a) na zahtjev Predsjednika Federacije, Potpredsjednika Federacije, Premijera, zamjenika Premijera ili na zahtjev jedne trećine članova bilo kog doma Parlamenta Federacije, utvrdit će da li je prijedlog zakona koji je usvojio jedan od domova, ili zakon koji su usvojila oba doma, u skladu sa ovim ustavom;
b) na zahtjev premijera, kantona ili jedne trećine poslanika u zakonodavnom tijelu kantona, utvrdit će da li su ustav kantona i amandman na ustav, predloženi zakon ili zakon koga je usvojilo to zakonodavno tijelo, u skladu sa ovim ustavom;
c) na zahtjev Predsjednika Federacije, Potpredsjednika Federacije, Premijera ili zamjenika Premijera, utvrdit će da li je predloženi ili usvojeni propis koji donosi organ federalne vlasti u skladu sa ovim ustavom;
d) na zahtjev premijera, ili kantona, utvrđuje da li neki predloženi ili usvojeni propis koje je donijelo neko tijelo kantonalne, gradske ili opštinske vlasti u skladu sa ovim ustavom.
Član IV.C.3.12. b)
Odluke Ustavnog suda konačne su i obavezujuće, posebno kada:
b) Sud utvrdi da zakon, usvojeni ili predloženi zakon ili drugi propis Federacije ili bilo kojeg kantona, grada ili bilo koje opštine nije u skladu sa ovim ustavom. Taj ili drugi propis neće se primjenjivati, odnosno stupiti na snagu, osim ukoliko se izmijeni na način koji propiše Sud ili ukoliko Sud ne utvrdi prijelazna rješenja, koja ne mogu biti na snazi duže od šest mjeseci.
Amandman XVIII
Član VII.3. Ustava Federacije Bosne i Hercegovine mijenja se i glasi:
"Međunarodni ugovori i drugi sporazumi koji su na snazi u Bosni i Hercegovini i Federaciji, te opšta pravila međunarodnog prava čine dio zakonodavstva Federacije. U slučaju nesaglasnosti međunarodnog ugovora, odnosno sporazuma i zakonodavstva, prevladava međunarodni ugovor, odnosno sporazum".
Amandman XCVI
U članu IV.C.10. iza stava (2) dodaje se novi stav (3) koji glasi:
"(3) Zaštitu prava na lokalnu samoupravu osigurava Ustavni sud. Takav postupak pred Ustavnim sudom mogu pokrenuti opštine i gradovi, kao i udruženja opština i gradova Federacije Bosne i Hercegovine. Ustavni sud odlučuje o sporovima između jedinica lokalne samouprave i kantona ili Federacije na zahtjev opštinskog ili gradskog vijeća, načelnika opštine ili gradonačelnika grada, ili udruženja opština i gradova Federacije Bosne i Hercegovine".
Dosadašnji st. (3) i (4) postaju st. (4) i (5).
B. Zakon o postupku pred Ustavnim sudom Federacije Bosne i Hercegovine
("Službene novine Federacije BiH", br. 6/95 i 37/03)
Član 38.
Kada se Ustavnom sudu dostavi više zahtjeva za ocjenjivanje ustavnosti istog propisa, Ustavni sud će o svim tim zahtjevima voditi, po pravilu, jedan postupak i donijeti jednu odluku.
Spajanje predmeta u smislu stava 1. ovog člana neće se vršiti ako bi to uticalo na znatnije odugovlačenje postupka.
C. Zakon o stvarnim pravima
("Službene novine Federacije BiH", br. 66/13 i 100/13)
Član 1.
(1) Ovim zakonom uređuje se sticanje, korištenje, raspolaganje, zaštita i prestanak prava vlasništva i drugih stvarnih prava i posjeda.
(2) Stvarna prava su: pravo vlasništva, pravo građenja, založno pravo, zemljišni dug, pravo stvarne i lične služnosti i pravo stvarnog tereta.
(3) Odredbe ovog zakona koje se odnose na pravo vlasništva, shodno se primjenjuju na sva druga stvarna prava, osim ako za njih nije zakonom drugačije propisano niti šta drugo proizilazi iz njihove pravne prirode.
Član 2.
Ograničenja stvarnih prava
(1) pravo vlasništva i druga stvarna prava mogu se protiv vlasnikove volje oduzeti ili ograničiti samo u javnom interesu i pod uslovima predviđenim zakonom u skladu sa principima međunarodnog prava.
(2) Zakonom se, u javnom interesu, a naročito radi zaštite prirodnih bogastava, okoline, zdravlja ljudi, kulturnoistorijske baštine i sl., može ograničiti ili posebno urediti način korištenja i raspolaganja određenim stvarima.
Član 8.
Dobra od opšteg interesa
(1) Stvari za koje je posebnim zakonom određeno da su dobra od opšteg interesa uživaju posebnu zaštitu.
(2) Stvari od opšteg interesa, a koje nisu istovremeno opšta dobra, ako što su npr. građevinska zemljišta, poljoprivredna zemljišta, šume i šumska zemljišta, zaštićeni dijelovi prirode, biljni i životinjski svijet, stvari od kulturnog, historijskog i ekološkog značaja, mogu biti objektom prava vlasništva i drugih stvarnih prava.
(3) Vlasnici i nosioci drugih stvarnih prava na dobrima od opšteg interesa dužni su vršiti svoja prava u skladu sa načinom upotrebe i korištenja, propisanim posebnim zakonima.
(4) Posebnim zakonom se propisuje da li vlasnici dobara od opšteg interesa imaju pravo na naknadu za ograničenja koja trpe i pod kojim uslovima.
(5) Ako je vlasnik u pogledu neke svoje stvari podvrgnut ograničenjima radi zaštite interesa i sigurnosti Federacije Bosne i Hercegovine (u daljem tekstu: Federacija), kantona ili jedinice lokalne samouprave, prirode, ljudskog okoliša ili zdravlja ljudi, koja od njega, ali ne i od svih ostalih vlasnika takvih stvari, zahtjeva težu žrtvu, ili ga inače dovede u položaj nalik na onaj u kojem bi bio da je izvršena eksproprijacija onda on ima pravo na naknadu kao za oduzimanje vlasništva, a što će se urediti posebnim zakonom.
Član 341.
Presumpcije
(1) Lice, koje je u zemljišnim knjigama upisano kao nosilac prava upravljanja ili korištenja ili raspolaganja nekretninom, odnosno prava korištenja na ne izgrađenom građevinskom zemljištu smatra se vlasnikom nekretnine, ukoliko se ne dokaže suprotno a društveno vlasništvo nije pretvoreno u vlasništvo drugog lica.
(2) Lice koje se ne može osloniti na presumpciju iz stava 1. ovoga člana, ili koja dokazuje suprotno od njega, dokazaće svoje pravo vlasništva ako dokaže da je ono odnosno njen pravni prethodnik bio stekao pravo upravljanja, ili korištenja ili raspolaganja, odnosno pravo korištenja prava korištenja građevinskog zemljišta u društvenom vlasništvu, na valjanom pravnom osnovu i uz ispunjenje svih ostalih pretpostavka koje su se za sticanje toga prava zahtijevale u trenutku sticanja.
(3) Smatra se da su državno vlasništvo sve stvari iz društvenoga vlasništva u pogledu kojih nije utvrđeno u čijem su vlasništvu niti djeluje presumpcija vlasništva iz stava 1. ovoga člana, a nosilac prava vlasništva odrediće se posebnim zakonom.
Član 361.
Obaveza uknjižbe stvarnih prava
(1) Izvanknjižni nosioci stvarnih prava dužni su u roku od tri godine od dana stupanja na snagu ovog zakona pokrenuti postupak za upis stvarnih prava u pogledu nekretnina i svih promjena na njima u zemljišnu knjigu.
(2) Nadležno pravobranilaštvo dužno je u roku od tri godine od dana stupanja na snagu ovoga zakona pokrenuti postupke za upis stvarnih prava na nekretninama čiji je nosilac Federacija, kantoni odnosno jedinice lokalne samouprave, kao i upis javnih i opštih dobara.
Član 365.
Poljoprivredno i drugo zemljište, zgrade, stanovi i poslovni prostori
(1) Poljoprivredna i druga zemljišta, zgrade, stanovi i poslovne prostorije kao posebni dijelovi zgrada u društvenoj/državnoj svojini ne mogu biti predmet prijenosa, otuđivanja, zamjenjivanja kao i drugog oblika raspolaganja ako su pribavljena u društveno/državno vlasništvo na osnovu:
1) Zakona o agrarnoj reformi i kolonizaciji ("Službeni list FNRJ", broj 64/45, "Službeni list FNRJ", br. 16/46, 24/46, 99/46, 101/47, 105/48, 4/51, 19/51 i ("Službeni list SRBiH", broj 41/67);
2) Zakona o agrarnoj reformi i kolonizaciji u NR BiH ("Službeni list NR BiH", br. 2/46, 18/46, 20/47, 29/47, 14/51 i ("Službeni list SRBiH", broj 41/67);
3) Zakona o poljoprivrednom zemljišnom fondu društvene svojine i dodjeljivanju zemlje poljoprivrednim organizacijama ("Službeni list FNRJ", broj 23/53 i "Službeni list SFRJ", broj 10/65);
4) Zakona o postupanju sa imovinom koju su sopstvenici morali napustiti u toku okupacije i imovinom koja im je oduzeta od strane okupatora i njegovih pomagača ("Službeni list DFJ", broj 36/45 i 52/45 i "Službeni list FNRJ", br.: 64/46, 104/46, 88/47, 99/48 i 77/49);
5) Zakona o nacionalizaciji privatnih privrednih preduzeća ("Službeni list FNRJ", br. 98/46, 99/46, 35/48, 68/48 i 27/53);
6) Zakona o nacionalizaciji najamnih zgrada i građevinskog zemljišta ("Službeni list FNRJ", br. 52/58, 3/59, 24/61 i 1/63);
7) Osnovnog zakona o eksproprijaciji ("Službeni list FNRJ", broj 28/47), ako raniji vlasnici nisu na ime naknade dobili druge nekretnine;
8) Osnovnog zakona o postupanju sa eksproprisanim i konfiskovanim šumskim posjedima ("Službeni list FNRJ", br. 61/46, 88/47, 106/49 i 4/51);
9) Zakona o prelazu u državnu svojinu neprijateljske imovine i sekvestraciji nad imovinom odsutnih osoba ("Službeni list FNRJ", br. 63/46 i 105/46);
10) Zakona o prometu zemljišta i zgrada ("Službeni list SFRJ", br. 43/65, 67/65 i 17/69);
11) Zakona o pravu svojine na poslovnim zgradama i poslovnim prostorijama ("Službeni list SFRJ", br. 23/79, i 26/86);
12) Zakona o konfiskaciji imovine i o izvršenju konfiskacije ("Službeni list FNRJ", broj 40/45);
13) Zakona o potvrdi i izmjenama i dopunama Zakona o konfiskaciji imovine i o izvršenju konfiskacije ("Službeni list FNRJ", broj 61/46);
14) Zakona o iskorištavanju poljoprivrednog zemljišta ("Službeni list FNRJ", broj 43/59).
(2) Zabrana iz stava 1. ovog člana ne djeluje ako je raspolaganje dozvoljeno odredbama posebnih zakona donesenih prije stupanja na snagu ovog zakona.
Član 366.
Zabrana tereta i dugoročnog zakupa
(1) Zabranjuje se ustanovljavanje tereta, davanje u dugoročni zakup na nekretninama na koje se odnose zakoni navedeni u članu 365. ovoga zakona.
(2) Zabrana davanja u dugoročni zakup, kao i zakup na određeno vrijeme neće se primjenjivati kada se zgrade, stanovi ili poslovne prostorije kao posebni dijelovi zgrada u društvenom/državnom vlasništvu daju u zakup stranim državama za potrebe njihovih diplomatskih i konzularnih predstavništava, kao i njihovih organizacija i specijalizovanih agencija kao i organizacija i specijalizovanih agencija Organizacija ujedinjenih nacija, kao i tijela Evropske unije.
Član 367.
Nekretnine pribavljene u državno/društveno vlasništvo
(1) Odredbe iz prethodnih članova se odnose i na nekretnine koje su na osnovu odluke državnog organa, a bez pravnog osnova i naknade pribavljene u društvenu/državnu svojinu, kao i na nekretnine koje su na osnovu ugovora o poklonu pribavljene u društvenu/državnu svojinu, a taj ugovor je zaključen pod prinudom.
(2) Odredbe iz prethodnih članova se odnose i na nekretnine koje su pribavljene ili izgrađene sredstvima budžeta društveno-političkih zajednica, sredstvima za finansiranje zajedničkih potreba, ili sredstvima samodoprinosa.
(3) Propisi kantona koji uređuju korištenje, upravljanje i održavanja zajedničkih dijelova i uređaja zgrada uskladiće se u roku od 6 mjeseci sa odredbama ovoga zakona.
(4) Nekretnine čije pribavljanje ili izgradnja su finansirani sredstvima iz stava 2. ovoga člana, a dijelom iz drugih sredstava društvenopravnih lica, mogu biti u prometu tek kada se utvrde suvlasnički dijelovi.
D. Zakon o poljoprivrednom zemljištu
("Službene novine Federacije BiH", broj 52/09),
Član 1.
Ovim Zakonom utvrđuju se: definicije, osnovni principi i upravljanje, zaštita, korištenje, uređenje, raspolaganje, evidencije, nadzor nad sprovođenjem ovog Zakona, krivične odredbe, prijelazne i završne odredbe, kao i ostala značajna pitanja koja se odnose na poljoprivredno zemljište na teritoriji Federacije Bosne i Hercegovine (u daljem tekstu: Federacija).
Član 2.
Poljoprivredno zemljište je prirodno bogatstvo i dobro od opšteg interesa za Federaciju i Bosnu i Hercegovinu, uživa posebnu zaštitu, koristi se za poljoprivrednu proizvodnju i ne može se koristiti u druge svrhe, osim u slučajevima i pod uslovima utvrđenim ovim Zakonom.
Član 98.
Poljoprivrednim zemljištem čiji je vlasnik država, osim onog koje se vraća ranijim vlasnicima prema posebnom Zakonu, odnosno koje podliježe restituciji i predmet je povrata, raspolaže Federacija prema opštim propisima o raspolaganju nekretninama, ako ovim Zakonom nije drugačije određeno.
Odlukom kojom se odlučuje o vlasničkim i drugim stvarnim pravima na poljoprivrednom zemljištu u vlasništvu države obavezno se obezbjeđuje zaštita i unaprjeđenje privredno-ekonomskih, ekoloških i drugih interesa države i njenih građana.
Odluka iz stava 2. ovog člana nije upravni akt.
Akt o promjeni statusa poljoprivrednog zemljišta (zakup, koncesija i zamjena) mora biti donesen u skladu sa ovim Zakonom i drugim pratećim propisima koji regulišu ovu oblast.
Akt donesen suprotno utvrđenoj proceduri iz stava 2. ovog člana, smatra se ništavnim.
3. Koncesija
Član 117.
Vlada kantona odlučuje o dodjeli koncesije na poljoprivrednom zemljištu na prijedlog kantonalnog ministarstva, a na osnovu javnog konkursa ili prikupljanjem javnih ponuda.
Koncesija za korištenje poljoprivrednog zemljišta u vlasništvu države dodijeliće se domaćem ili stranom pravnom licu čija ponuda bude proglašena najpovoljnijom.
Koncesionar je obavezan zemljište koristiti u skladu sa Zakonom o koncesijama i ugovorenom namjenom te očuvati i povećati njegov kapacitet proizvodnje, sistematizovati i zaštititi na osnovama odgovarajućih projekata.
Samo u sljedeća tri slučaja dodijeliće se koncesija na poljoprivrednom zemljištu:
1. od 25 do 50 godina za podizanje višegodišnjih nasada voćnjaka, vinograda i rasadnika, stočarske proizvodnje, uključujući ribarstvo, lov i ribolov, kao i pašnjake;
2. od 10 do 20 godina za drugo poljoprivredno iskorištavanje;
3. do 10 godina za rekreaciju, sport, turizam i ugostiteljstvo.
Ako se pojave izuzetne okolnosti koje zahtijevaju ulaganja za koje je potreban duži vremenski period, ugovoreni rok se može produžiti, ali ne može biti duži od 50 godina.
Vlada FBiH će svojom odlukom odrediti pojedine kategorije poljoprivrednog zemljišta u vlasništvu države za koje se ne može dati koncesija.
Poljoprivredno zemljište u vlasništvu države za čije je korištenje data koncesija, ne može se davati u zakup ili potkoncesiju.
E. Zakon o koncesijama
("Službene novine Federacije BiH", br. 40/02 i 61/06)
Član 1.
Ovim Zakonom uređuju se: predmet, način i uslovi pod kojima se domaćim i stranim pravnim licima mogu dodjeljivati koncesije za osiguranje infrastrukture i usluga, te eksploatacija prirodnih resursa, finansiranje, projektovanje, izgradnja, obnova, održavanje i/ili rukovođenje radom te infrastrukture i svih za nju vezanih objekata i uređaja u oblastima koje su u isključivoj nadležnosti Federacije Bosne i Hercegovine (u daljem tekstu: Federacija), nadležnost za dodjelu koncesija, osnivanje Komisije za koncesije Federacije, tenderski postupak, sadržaj ugovora o koncesiji, prava i obaveze koncesionara, rješavanje sporova i druga pitanja od značaja za dodjelu koncesija na teritoriji Federacije.
Predmet koncesije
Član 3. stav 1. tačka 17)
Predmet koncesije, prema odredbama ovog zakona, jeste:
17) korištenje poljoprivrednog zemljišta;
Definicije
Član 4.
Pojmovi koji se koriste u ovom zakonu imaju sljedeće značenje:
"Koncesor" - sva nadležna ministarstva ili organi vlasti Federacije koje odredi Vlada Federacije Bosne i Hercegovine (u daljem tekstu: Vlada Federacije) da dodjeljuju koncesiju.
"Koncesija" - pravo obavljanja privrednih djelatnosti korištenjem prirodnih bogatstava, dobara u opštoj upotrebi i obavljanja djelatnosti od opšteg interesa određenih ovim zakonom.
"Koncesionar" - pravno lice osnovano u skladu sa posebnim zakonima Federacije u vlasništvu domaćeg i/ili stranog pravnog lica kome se dodjeljuje koncesija i koje izvršava ugovor o koncesiji u skladu sa ovim zakonom.
Nadležnost za dodjelu koncesija
Član 5.
Odluku o pristupanju dodjele koncesije za određeno dobro donosi Vlada Federacije na prijedlog resornog ministra.
U slučaju spora o nadležnosti između Federacije i kantona za dodjelu koncesije, nadležni organi usaglašavaju uslove i način dodjele koncesije.
Sporove koji nastanu u vezi sa nadležnošću za dodjelu koncesija između Federacije i kantona rješava Specijalna zajednička komisija za koncesije iz člana 8. stav 2. ovog zakona.
Član 6. stav 2.
Dodjela koncesije za predmete koji nisu sadržani u zakonu o koncesijama Bosne i Hercegovine i stavu 1. ovog člana uredit će se kantonalnim zakonom.
Član 8.
Komisija djeluje u svojstvu Komisije za koncesije Federacije kada obavlja funkcije i vrši ovlaštenja u vezi sa dodjelom koncesija koje su u isključivoj nadležnosti Federacije.
Komisija djeluje u svojstvu Specijalne zajedničke komisije za koncesije kada obavlja funkcije i ovlaštenja u vezi sa dodjelom koncesija koje su u zajedničkoj nadležnosti Federacije i kantona ili u slučaju iz člana 5. stav 3. ovog zakona.
Završne odredbe
Član 40.
Kantoni su dužni u roku od šest mjeseci od dana stupanja na snagu ovog zakona donijeti zakon o koncesijama u skladu sa ovim zakonom, odnosno doneseni zakon uskladiti sa ovim zakonom.
F. Zakon o koncesijama
("Narodne novine Posavskog kantona", br.: 6/14 i 12/17)
Član 5. stav (1) tačka e)
(Predmet koncesije)
(1) Predmet koncesije, prema odredbama ovog Zakona, može biti iz različitih oblasti i za različite djelatnosti:
e) korištenje poljoprivrednog zemljišta, koje ne podliježe restituciji;
Član 6. - Osporena odredba -
(Nadležnost za dodjelu koncesije)
(1) Kanton odlučuje o dodjeli koncesije za predmete iz člana 5. ovog Zakona iz nadležnosti Kantona.
(2) Opštinsko vijeće odlučuje o dodjeli kocesije za korištenje građevinskog zemljišta, komunalnih djelatnosti (vodosnabdijevanje, odvođenje i prerada otpadnih voda, djelatnosti upravljanja otpadom na području opštine, održavanje javne čistoće, održavanje i upravljanja grobljima, održavanje lokalnih puteva, održavanje javne rasvjete, upravljanje javnim parkiralištima) i druge javne usluge (djelatnosti od opšteg interesa) iz nadležnosti opštine a koja se nalaze na području opštine, na način i po postupku definisanom u ovom Zakonu.
(3) Izuzetno Odluku o dodjeli koncesije za ostala određena dobra navedena u članu 5. ovog zakona može donijeti i Opštinsko vijeće uz prethodnu saglasnost Vlade.
(4) Izuzetno, nakon utvrđenog javnog interesa, Vlada može donijeti Odluku o dodjeli koncesije na poljoprivrednom zemljištu u vlasništvu države na kojem zemljišno-knjižno stanje nije uređeno. U tom slučaju Koncesionar je dužan i ovlašten izvršiti usklađivanje zemljišno-knjižnog stanja o vlastitom trošku u roku od tri (3) godine od dana uvođenja u posjed, a naknada za koncesiju mu se umanjuje razmjerno troškovima usklađenja zemljišno-knjižnog stanja.
(5) U slučaju da se pravosnažnom sudskom odlukom utvrdi pravo postojanja prava nekog trećeg lica na dijelu ili cijelom zemljištu za vrijeme trajanja ugovora o koncesiji, u tom dijelu će Ugovorno tijelo raskinuti ugovor, a Koncesionar nema pravo potraživanja štete po ugovoru o koncesiji.
(6) Postupak i način dodjele koncesije iz stava (4) ovoga člana regulisaće se Pravilnikom koji će donijeti Vlada.
G. Poslovnik Ustavnog suda Federacije Bosne i Hercegovine
("Službene novine Federacije BiH", br. 40/10 i 18/16)
Član 42. stav 1. tačka 4.
Rješenje o obustavi postupka
4. i u drugim slučajevima kada prestaje potreba za daljim vođenjem postupka.
7. Sudska praksa Ustavnog suda Federacije
Presuda broj U-32/18 od 06.03.2019. godine ("Službene novine Federacije BiH", broj 21/19).
8. Činjenično stanje i stav Ustavnog suda Federacije
Nakon analize navoda iz Zahtjevā, dostavljenih odgovora na Zahtjeve i priloženih dokaza, na osnovu relevantnog prava i sudske prakse ovog suda, utvrđeno je sljedeće:
Zahtjevima za ocjenu ustavnosti se osporene odredbe Zakona pretežno dovode u pitanje sa stanovišta garancije prava na imovinu iz člana II.A.2.(1) k) Ustava Federacije Bosne i Hercegovine i člana 1. Protokola broj 1. uz Evropsku konvenciju o zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda koji garantuje pravo na imovinu. Takođe se dovode u vezu i sa povredom principa zakonitosti u odnosu na federalne zakone i to Zakon o stvarnim pravima, Zakon o koncesijama i Zakon o poljoprivrednom zemljištu. Taj princip se u zahtjevu dovodi u vezu sa povredom prve alineje preambule Ustava Federacije Bosne i Hercegovine.
U odgovorima na podnesene zahtjeve, koji su identični, ističe se da iz osporenih odredaba Zakona ne proističe da bi se u koncesiju davalo zemljište koje nije u vlasništvu države niti da bi se na bilo koji način ograničavalo bilo koje lice koje je ili koje bi ubuduće ostvarilo pravo na restituciju. Prema osporenim odredbama Zakona se u koncesiju može dati samo ono poljoprivredno zemljište koje je u vlasništvu države, a koje zemljišno-knjižno nije uređeno. Stanje u zemljišnim knjigama nije uređeno u pogledu vlasništva fizičkih i pravnih lica jer vanknjižni nosioci stvarnih prava nisu postupili u skladu sa članom 361. Zakona o stvarnim pravima u zakonom propisanom roku. Smatraju da ne mogu, kao kantonalna vlast, čekati u nedogled i blokirati razvoj i napredak jer bi, hipotetski, neko možda mogao u bližoj i daljoj budućnosti upisati svoje navodno pravo u zemljišne knjige. Prema njihovom mišljenju cilj donošenja zakona je u skladu sa ciljem utvrđenim u Zakonu o poljoprivrednom zemljištu.
Notorna je činjenica da u Federaciji Bosne i Hercegovine nije donesen Zakon o restituciji.
Takođe je notorna činjenica da stanje zemljišnih knjiga u Federaciji Bosne i Hercegovine nije uređeno, i da taj problem postoji i kada je u pitanju poljoprivredno zemljište. Zbog takvog stanja pitanje stvarnog vlasništva je sljedstveno tome zaista upitno jer se postavlja pitanje ko može dati koncesiju nad zemljištem gdje nije uređeno zemljišno-knjižno stanje. Naime, osnovni princip pravne stabilnosti i sigurnosti vezan za sve naprijed navedene zakone podrazumijeva da niko ne može dati nekome neko pravo koje sam nema pa niti zaključiti obligaciono-pravni ugovor, što u suštini koncesija i jeste, ukoliko nema uknjiženo pravo svojine, i samim tim ovlaštenje da raspolaže jednim od elemenata tog prava, a to je pravo korištenja, nužnog za mogućnost zaključivanja ugovora o koncesiji.
U konkretnom slučaju Ustavni sud Federacije je u toku rješavanja ovog predmeta ustanovio da je svojom ranijom Presudom broj U-32/18 od 06.03.2019. godine utvrdio da je članom 6. st. (3) i (4) Zakona o koncesijama povrijeđeno pravo na lokalnu samoupravu Opštine Odžak. U relevantnom dijelu citiranom presudom je utvrđeno, osim da jedinica lokalne samouprave nije konsultovana u postupku donošenja propisa (osporenih odredbi) koje je se direktno tiču, i sljedeće:
"Polazeći od navedenog, Ustavni sud Federacije je stanovišta da se dodjela koncesija na poljoprivrednom zemljištu od strane kantonalnih vlasti, a koje se nalazi na području opštine kao jedinice lokalne samouprave, ne može vršiti jednostranim provedbenim i pojedinačnim propisima i aktima, ne vodeći pri tome računa i o interesima Opštine Odžak. Ovo tim prije, jer se prilikom dodjele koncesija na predmetnom poljoprivrednom zemljištu, nužno moraju uzeti u obzir socijalni status i ekonomski položaj velikog broja lokalnog stanovništva kojem se na području Opštine Odžak mora osigurati jednak, i pod jednakim uslovima pristup javnim dobrima, odnosno koji već koriste takvo zemljište i trebaju imati mogućnost učešća u dodjeli koncesija za obradu predmetnog poljoprivrednog zemljišta od čega i od kojeg egzistiraju njihove porodice. Stoga, nije prihvatljivo da se Vlada Posavskog kantona oglušila o zahtjev Opštine Odžak za izdavanje saglasnosti da Opštinsko vijeće Odžak donese Odluku o dodjeli koncesije na poljoprivrednom zemljištu u državnom vlasništvu na području Opštine Odžak, tim prije, jer se 1.066,60 hektara poljoprivrednog zemljišta u državnom vlasništvu nalazi isključivo na području Opštine Odžak, kao i da se u okviru takvog zemljišta nalazi i zemljište koje podliježe restituciji, zatim zemljište koje je već dato u zakup trećim licima, a Javni poziv je koncipiran na način da se cjelokupno zemljište daje u koncesiju isključivo kao jedna proizvodno-tehnološka cjelina za početni iznos koncesione naknade od 136.962,00 KM".
Stoga je, imajući u vidu da se u ovom postupku za ocjenu ustavnosti zahtijeva preispitivanje odredbe člana 6. stav (4) sa stanovišta usaglašenosti sa Ustavom Federacije Bosne i Hercegovine za koji je već, u ranijem postupku, utvrđeno da povrjeđuje pravo na lokalnu samoupravu Opštine Odžak, nužno prethodno utvrditi odnos ovakva dva zahtjeva sa aspekta pravnih posljedica odluka ovog suda.
Ustavnopravne posljedice i dejstvo odluka kojima je utvrđena povreda prava na lokalnu samoupravu kao prethodno pitanje
Ustavni sud Federacije imao je u vidu ustavnu odredbu koja lokalnu samoupravu pozicionira kao ustavnu kategoriju, a Evropsku povelju o lokalnoj samoupravi, kao međunarodno-pravni obavezujući dokument koji ima posebnu pravnu snagu definisanu Amandmanom XVIII na Ustav Federacije Bosne i Hercegovine. Takođe, Amandmanom XCVI na Ustav Federacije Bosne i Hercegovine je propisano da zaštitu prava na lokalnu samoupravu osigurava ovaj sud.
Ustavni sud Federacije podsjeća da presude po zahtjevima za zaštitu prava na lokalnu samoupravu u kojima je utvrđena povreda tog prava, zavisno od predmeta spora, imaju dvojako dejstvo i pravne posljedice. Prvo, kako je u citiranoj presudi (U-32/18) i navedeno u odnosu na konkretnu jedinicu lokalne samouprave koja je i pokrenula zahtjev za zaštitu prava na lokalnu samoupravu i konačna je i obavezujuća u odnosu na tu jedinicu lokalne samouprave. Druga posljedica je identična sa posljedicama svih presuda ovog suda, koje su konačne i obavezujuće, pa i po zahtjevima za ocjenu ustavnosti, a što je propisano odredbom člana IV.C.3.12.b) Ustava Federacije Bosne i Hercegovine. Kako je lokalna samouprava ustavna kategorija, a predmet zahtjeva za zaštitu lokalne samouprave je utvrđivanje da li neki zakon ili propis donesen od strane kantonalne ili federalne vlasti, a koji se tiče jedinice lokalne samouprave povrjeđuje njeno pravo, koje po imperativnoj ustavnoj odredbi štiti upravo ovaj sud, to, imajući u vidu opšte načelo teritorijalne primjene zakona, odredba ili zakon za koji je utvrđeno da povrjeđuje pravo na lokalnu samoupravu konkretne jedinice lokalne samouprave ima dejstvo u odnosu na sve jedinice lokalne samouprave na čijoj se teritoriji taj zakon ili propis primjenjuje. Ovo je u skladu sa osnovnim načelom teritorijalne primjene zakona, odnosno propisa. Samim tim, takva presuda zahtijeva izmjenu i usaglašavanje tog propisa od strane zakonodavca u skladu sa stavovima Ustavnog suda Federacije iz obrazloženja odluke. Stoga je, kada se utvrdi povreda prava na lokalnu samoupravu, bez obzira na to da li u odnosu na jednu ili više jedinica lokalne samouprave, pravna posljedica takve odluke je da se isti propis ne može primjenjivati na teritoriji svih jedinica lokalne samouprave na koje se odnosi predmetni zakon, u okviru kantona kada je u pitanju kantonalni zakonodavac ili pak u okviru Federacije kada je u pitanju zakon ili propis koji donosi Parlament Federacije Bosne i Hercegovine u okviru svoje nadležnosti. To zahtijeva reakciju u vidu izvršenja ustavnosudske odluke od strane zakonodavca u jednom razumnom roku, ukoliko nije samom izrekom presude određeno drugačije.
Ovim su precizno definisane pravne posljedice i po zahtjevima za zaštitu lokalne samouprave relevantna je odredba člana IV.C.3.12.b) Ustava Federacije Bosne i Hercegovine. Kada se utvrdi da zakon, usvojeni ili predloženi zakon ili drugi propisi Federacije ili bilo kojeg kantona (ne pominje se grad i opština jer govorimo o posljedicama odluka po zahtjevima za zaštitu prava na lokalnu samoupravu), taj ili drugi propis neće se primjenjivati, odnosno stupiti na snagu, osim ukoliko se izmijeni na način koji odredi Sud, ili ukoliko Sud ne utvrdi prijelazna rješenja koja ne mogu biti na snazi duže od šest mjeseci. Konačno, od dana objave presude u "Službenim novinama Federacije BiH" i odgovarajućim službenim glasilima u Federaciji Bosne i Hercegovine, presuda kojom je utvrđena povreda prava na lokalnu samoupravu povodom nekog zakona ili odredbe zakona ili propisa koji je donesen na nivou kantona ili Federacije Bosne i Hercegovine, taj propis se neće primjenjivati. Svako drugo tumačenje pravnih posljedica i dejstva odluka ovog suda u postupcima za zaštitu prava na lokalnu samoupravu bi dovelo do potpune pravne nestabilnosti i pravne anarhije, jer bi se moglo tumačiti da zakon ili propis za koji je utvrđeno da povrjeđuje pravo neke jedinice lokalne samouprave, ne bude "na snazi", odnosno ne primjenjuje se u toj jedinici lokalne samouprave, a primjenjuje se i obavezujući je za druge jedinice lokalne samouprave.
U konkretnom slučaju, kako je naprijed navedenom i dijelom citiranom presudom ovog suda utvrđena povreda prava na lokalnu samoupravu u odnosu na stav (4) člana 6. osporene odredbe Zakona, Ustavni sud Federacije je zaključio da se radi o presuđenoj stvari.
Nadalje, sljedstveno tome, stav (6) člana 6. osporene odredbe Zakona čini jednu cjelinu sa stavom (4), jer je istim stavom propisano da će Vlada kantona donijeti Pravilnik kojim će regulisati postupak i način dodjele koncesije iz stava (4) člana 6. osporene odredbe Zakona. Kako je stav (6) neodvojiv od stava (4) člana 6. osporene odredbe Zakona to dijeli pravnu sudbinu stava (4), odnosno ne primjenjuje se od dana objave presude kojom je utvrđena povreda prava na lokalnu samoupravu.
Stavom (5) člana iz 6. osporene odredbe Zakona regulišu se pravne situacije koje nastaju u vezi sa već zaključenim koncesionim ugovoraom nakon što se pravosnažnom sudskom odlukom utvrdi pravo nekog trećeg lica na dijelu ili cijelom zemljištu koje je dato u koncesiju u tom slučaju dolazi do raskida ugovora o koncesiji od strane ugovornog tijela pri čemu koncesionar nema pravo potraživanja po osnovu ugovora o koncesiji.
Rješavajući pitanje ustavnosti stava (5) člana 6. osporene odredbe Zakona, Ustavni sud Federacije napominje da je oblast korištenja prirodnih bogatstava (član III.2.h), odnosno Amandman IX na Ustav Federacije Bosne i Hercegovine), a u koje svakako spada poljoprivredno zemljište jedno od najvažnijih i najvrjednijih prirodnih bogatstava i resursa Federacije Bosne i Hercegovine, oblast za koju su nadležni Federacija Bosne i Hercegovine i kantoni. U konkretnom slučaju to znači da vršenje ovih nadležnosti zahtjeva dogovor Federacije i svih kantona na trajnoj osnovi o načinu korištenja, konkretno ovdje poljoprivrednog zemljišta, pa i davanje i raspolaganje u vidu zasnivanja obligaciono-pravnog odnosa davanja koncesije. Stoga, iako nije zanemarljiva primjedba donosioca osporenog zakona koja se odnosi na dugo čekanje za uređenje zemljišno-knjižnog stanja, pa čak i mogućnost zastoja u korištenju tako važnog privrednog resursa, kako oni to nazivaju "državnog zemljišta na kojem nije uređeno zemljišno-knjižno stanje", svaki dodatak koji bitno mijenja odredbu federalnog zakona o koncesijama, a kako je to propisano u osporenom zakonu, mora biti usaglašen između kantonalnog i federalnog nivoa vlasti. Sve do uspostavljanja trajnog dogovora između federalne i kantonalnih vlasti, zakonodavno djelovanje u ovoj oblasti iziskuje najviši stepen pažnje i opreza, jer bilo kakva prethodno neusaglašena rješenja lako bi mogla dovesti do pravne nesigurnosti. U ovom slučaju tome naročito pogoduje nejasna i u sebi protivurječna zakonska odredba kojom se hoće utvrditi državno vlasništvo uz istovremenu konstataciju o neuređenom zemljišno knjižnom stanju i uzimanje u obzir hipotetičkih situacija eventualne buduće promjene titulara stvarnog prava na zemljištu, što već samo po sebi dovodi u pitanje valjanost zaključenih koncesionih ugovora. Stoga je u odnosu na pomenuti stav donesena odluka da nije u saglasnosti sa Ustavom Federacije Bosne i Hercegovine.
Imajući u vidu naprijed navedeno Ustavni sud Federacije je donio odluku kao u izreci. Pritom se nije upuštao u analizu eventualne povrede prava na imovinu na koju su se pozivali podnosioci zahtjeva kao suvišno, obzirom na ovdje datu argumentaciju i odlučenje Suda.
Ustavni sud Federacije nije odlučivao o privremenoj mjeri s obzirom da je donesena odluka o meritumu, pa je odlučivanje o privremenoj mjeri bespredmetno.
Ovu presudu Ustavni sud Federacije donio je jednoglasno u sastavu: Aleksandra Martinović, predsjednica Suda, Vesna Budimir, Mirjana Čučković, prof. dr. Edin Muminović i dr. sc. Kata Senjak, sudije Suda.
(Presuda Ustavnog suda FBiH, U-29/18 od 05.05.2020. godinee)
https://www.anwalt-bih.de
("Sl. novine Kantona Sarajevo", br. 22/2020)
Ustavni sud Federacije Bosne i Hercegovine odlučujući o zahtjevu Premijera Federacije Bosne i Hercegovine i jedne trećine poslanika u Skupštini Posavskog kantona za utvrđivanje ustavnosti člana 6. st. (4), (5) i (6) Zakona o koncesijama, na osnovu člana IV.C.3.10.(2) b) Ustava Federacije Bosne i Hercegovine, na sjednici Suda bez javne rasprave, održanoj dana 05.05.2020. godine, donio je
PRESUDU
UTVRĐUJE SE da član 6. stav (5) Zakona o koncesijama ("Narodne novine Posavskog kantona", br.: 6/14 i 12/17) nije u skladu sa Ustavom Federacije Bosne i Hercegovine.
Obustavlja se postupak za ocjenu ustavnosti člana 6. st. (4) i (6) Zakona o koncesijama ("Narodne novine Posavskog kantona", br. 6/14 i 12/17), jer je prestala potreba za daljim vođenjem postupka.
Presudu objaviti u "Službenim novinama Federacije BiH" i službenim glasilima kantona u Federaciji Bosne i Hercegovine.
Obrazloženje
1. Podnosilac zahtjeva i predmet zahtjeva
Premijer Federacije Bosne i Hercegovine podnio je Ustavnom sudu Federacije Bosne i Hercegovine (u daljem tekstu: Ustavni sud Federacije) dana 16.11.2018. godine zahtjev za ocjenu ustavnosti člana 1. Zakona o dopunama Zakona o koncesijama (u daljem tekstu: osporene odredbe Zakona). U zahtjevu istovremeno je predložio i donošenje privremene mjere kojom bi se obustavila primjena osporenih odredbi Zakona do donošenja presuda Ustavnog suda Federacije.
Takođe, zahtjev za ocjenu ustavnosti člana 6. st. (4), (5) i (6) Zakona o koncesijama (u daljem tekstu: osporene odredbe Zakona) podnijela je Ustavnom sudu Federacije dana 29.11.2018. godine jedna trećina poslanika u Skupštini Posavskog kantona. Istog dana Ustavnom sudu Federacije su dostavili i zahtjev za izdavanje privremene mjere kojom bi se obustavila primjena osporenih odredbi Zakona do donošenja konačne odluke Ustavnog suda Federacije.
Ovlaštenje za podnošenje zahtjeva za ocjenu ustavnosti proističe iz odredbi člana IV.C.3.10.2. b) Ustava Federacije Bosne i Hercegovine.
2. Rješenje o spajanju postupaka
Kako se u oba navedena predmeta radi o zahtjevima kojima se traži ocjena ustavnosti iste osporene odredbe Zakona, Ustavni sud Federacije je na sjednici održanoj dana 22.01.2019. godine, primjenom člana 38. Zakona o postupku pred Ustavnim sudom Federacije Bosne i Hercegovine ("Službene novine Federacije BiH", br.: 6/95 i 37/03) odlučio da u oba zahtjeva odlučuje u jednom ustavnosudskom postupku, te je donio Rješenje o spajanju postupaka, broj U-29/18 od 22.01.2019. godine, te će se u ovom ustavnosudskom predmetu voditi jedinstven postupak i donijeti jedna odluka pod brojem U-29/18.
3. Stranke u postupku
Na osnovu Amandmana XCVI na Ustav Federacije Bosne i Hercegovine, stranke u postupku u ovom predmetu su: Premijer Federacije Bosne i Hercegovine i jedna trećina poslanika u Skupštini Posavskog kantona, kao podnosioci zahtjeva i Skupština Posavskog kantona, kao donosilac osporenih odredbi Zakona.
4. Bitni navodi zahtjeva
Premijer Federacije Bosne i Hercegovine smatra da su donošenjem člana 1. Zakona o dopunama Zakona o koncesijama i dodavanjem st. (4), (5) i (6) u članu 6. Zakona o koncesijama (u daljem tekstu: kantonalni Zakon o koncesijama) povrijeđeni član 17. Univerzalne deklaracije o ljudskim pravima, član 1. Protokola broj 1. uz Evropsku konvenciju o zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda, član II (3) k) Ustava Bosne i Hercegovine i član II.A.2.(1) k) Ustava Federacije Bosne i Hercegovine, a u vezi sa Amandmanom V na Ustav Federacije Bosne i Hercegovine, te Zakon o stvarnim pravima ("Službene novine Federacije BiH", br.: 66/13 i 100/13), Zakon o koncesijama ("Službene novine Federacije BiH", br.: 40/02 i 61/06 - u daljem tekstu: federalni Zakon o koncesijama) i Zakon o pravobranilaštvu ("Narodne novine Posavskog kantona", br.: 9/08 i 8/13) jer prije donošenja osporenih odredbi Zakona nije pribavljeno prethodno mišljenje pravobranioca. U članu 5. stav (1) tačka e) kantonalnog Zakona o koncesijama propisano je da predmet koncesije može biti samo poljoprivredno zemljište "koje ne podliježe restituciji". Donošenjem osporenih odredbi Zakona omogućena je dodjela koncesija u dugom vremenskom periodu od 40 godina na zemljištima koja su od 1946. godine do 1965. godine na nepravedan način oduzeta od ranijih vlasnika i tako im se po drugi put čini nepravda. Osporene odredbe Zakona samo doprinose pravnoj nesigurnosti i povredi ustavnog prava na imovinu, iako je obaveza organa vlasti bila da reguliše ovu oblast u skladu sa opštim interesima na ustavan i zakonit način. Citira dio presude Ustavnog suda Bosne i Hercegovine broj U-1/11 od 13.07.2012. godine ("Službene novine Federacije BiH", broj 81/12) sa stavom Venecijanske komisije da "javna vlast, za razliku od privatnih osoba u načelu ima vlasništvo samo nad onom imovinom koja je potrebna za pružanje javnih usluga ili za ostvarenje prihoda". Postavlja pitanje kako neko ko nije vlasnik zemljišta može drugome ustupati pravo na to zemljište. Ukazuje da odredba člana 5. stav 1. kantonalnog Zakona o koncesijama "proširuje" predmet koncesije u odnosu na federalni Zakona o koncesijama propisujući da "predmet koncesije može biti iz različitih oblasti i za različite djelatnosti", a u članu 5. stav 1. tačka e) tog kantonalnog zakona po drugi put "proširuje" predmet koncesije u odnosu na federalni Zakon o koncesijama propisujući da predmet koncesije može biti "korištenje poljoprivrednog zemljišta, koje ne podliježe restituciji", što je u suprotnosti sa članom 3. stav 1. tačka 17. federalnog Zakona o koncesijama koji propisuje da predmetom koncesije može biti samo "korištenje poljoprivrednog zemljišta". Premijer Federacije Bosne i Hercegovine predlaže Ustavnom sudu Federacije da donese privremenu mjeru kojom bi se obustavila primjena osporenih odredbi Zakona do donošenja presude, a kako bi se, po njegovom mišljenju, spriječila velika i neotklonjiva materijalna šteta.
Jedna trećina poslanika u Skupštini Posavskog kantona smatra da je osporenim odredbama Zakona došlo do povreda prve alineje Preambule, člana II.A.2.(1) k) Ustava Federacije Bosne i Hercegovine i člana tačke 4. Aneksa Ustava Federacije Bosne i Hercegovine koji se odnosi na Evropsku konvenciju o zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda iz 1950. godine i dopunske protokole. Ukazuju da je osporenim odredbama Zakona došlo i do kršenja odredbi iz čl. 365., 366. i 367. Zakona o stvarnim pravima. Navode da član 365. ovoga Zakona propisuje ograničeno pravo raspolaganja poljoprivrednim zemljištem ako je stečeno na način da nije isplaćena pravična naknada vlasnicima, član 366. istoga Zakona propisuje zabranu ustanovljavanje tereta davanja u dugoročni zakup nekretnina na koje se odnose zakoni navedeni u članu 365. ovog zakona, a član 367. propisuje dalju zabranu raspolaganja nekretninama koje su državno vlasništvo stečeno bez pravnog osnova i naknade i uz ugovore zaključene pod prinudom. Navode da su osporenim odredbama Zakona povrijeđeni i čl. 98. i 117. Zakona o poljoprivrednom zemljištu ("Službene novine Federacije BiH", broj 52/09) jer se tu nije radilo o zemljištu u državnom vlasništvu, već samo o zemljištu trećih lica koja mogu, eventualno, u budućnosti postati državno zemljište. Pomenuti Zakon o stvarnim pravima i Zakon o poljoprivrednom zemljištu su federalni propisi i predstavljaju hijerarhijske propise višeg reda u odnosu na kantonalni propis, a činjenica da kantonalni propis nije usklađen sa tim federalnim zakonima sama po sebi ukazuje na neustavnost tog kantonalnog propisa. Smatraju da se "neustavnim" osporenim odredbama Zakona omogućava institucijama vlasti u Posavskom kantonu da i zemljišta koja nemaju zakonit osnov "pretvore" u državnu svojinu čime se krše osnovni principi zakonitosti, vladavine prava i pravne sigurnosti u demokratskom društvu, a time i prvi stav Preambule Ustava Federacije Bosne i Hercegovine. Pravo vlasništva je toliko bitno da ono nije samo subjektivno pravo svakog građanina, već i ustavnopravni princip na kojem je zasnovan ustavni sistem naše države. Osporenim odredbama Zakona Skupština Posavskog kantona se miješa u pravo vlasništva koje neko treće lice ima upisano u zemljišnim knjigama i time zanemaruje načela povjerenja u zemljišne knjige i pod koncesiju daje zemljište koje "nije usaglašeno u zemljišnim knjigama". Ovo je potpuno suprotno konceptu prava vlasništva koje propisuje Zakon o stvarnim pravima da je vlasnik onaj ko je upisan u zemljišnim knjigama, a tako se ugrožava i ustavno pravo na svojinu. Naime, presumpcija ospornih odredbi Zakona je da se pod koncesiju daju zemljišta svih onih lica za koje država, u konkretnom slučaju Posavski kanton, "smatra" da je njeno, i tako pokazuje monopol da pod koncesiju daje bilo koje zemljište za koje nije usklađeno zemljišno-knjižno stanje, a to može biti bilo čije privatno zemljište na području toga kantona. Time se narušava koncept povjerenja u zemljišne knjige, svi vlasnici zemljišta u tom kantonu stavljaju se u položaj apsolutne pravne nesigurnosti i kantonalne vlasti se tako miješaju u pravo vlasništva svakog zemljišno-knjižnog vlasnika. Ističu da je miješanje u pravo na imovinu zemljišno-knjižnih vlasnika nezakonito, jer je suprotno Zakonu o stvarnim pravima i Zakonu o poljoprivrednom zemljištu, a ne postoji ni javni interes koji bi mogao opravdati miješanje u pravo na imovinu. U zahtjevu za donošenje privremene mjere navodi se da bi nakon isteka roka za javni poziv od kraja 2018. godine preko 600 hektara zemlje u vlasništvu trećih lica, a ne države, moglo biti dodijeljeno na koncesiju, a obzirom da u ovom kantonu stanovnici uglavnom žive od poljoprivrede, to bi posljedice provođenja ovog javnog poziva mogle imati nesagledive posljedice po njih.
5. Bitni navodi odgovora na zahtjeve
Ustavni sud Federacije je na osnovu člana 16. Zakona o postupku pred Ustavnim sudom Federacije Bosne i Hercegovine aktom broj U-29/18 od 30.11.2018. godine i aktom broj U-30/18 od 06.12.2018. godine zatražio od Skupštine Posavskog kantona odgovor u roku od 30 dana na zahtjeve za ocjenu ustavnosti i odgovor na zahtjeve za donošenje privremene mjere.
Skupština Posavskog kantona je na oba pomenuta sudska akta dala odgovore dana 31.12.2018. godine pod brojevima: 01-01-91/18-3 i 01-01-92/18-3 koje je Ustavni sud Federacije zaprimio dana 07.01.2019. godine. Iako su traženi odgovori dostavljeni Sudu pod različitim brojevima, sadržaj istih je identičan. Ova Skupština smatra da su podnosioci zahtjeva pogrešno protumačili osporene odredbe Zakona tvrdeći da se koncesijom ne daje zemljište koje nije u vlasništvu države, da se ne ograničava bilo koje pravo licima koja ostvaruju pravo na restituciju, niti se zemljišta koja podliježu restituciji daju u koncesiju. Osporena odredba Zakona iz člana 6. stav (4) jasno propisuje da se kao koncesija može dati poljoprivredno zemljište u vlasništvu države na kojemu zemljišno-knjižno stanje nije uređeno, a podnosioci zahtjeva su dio "nije uređeno" pogrešno protumačili kao da to zemljište nije u vlasništvu države. Skupština Posavskog kantona smatra da su podnosioci zahtjeva pošli od pogrešne pretpostavke da će predmet koncesije biti zemljište koje nije u vlasništvu države, a to nigdje nije navedeno. Smatra da prava ranijih vlasnika poljoprivrednog zemljišta ničim nisu ugrožena i pri tom se poziva na stav (5) osporene odredbe Zakona kojim se predviđa mogućnost zaštite njihovih eventualnih prava koja bi se ostvarila u bilo kojem postupku, pa i u postupku restitucije, te im se daje direktna prednost u odnosu na koncesionara i pred sklopljenim ugovorom o koncesiji. Podsjeća na odredbe iz čl. 341. i 361. Zakona o stvarnim pravima: član 341. stav 1. ovoga Zakona propisuje da se lice, koje je u zemljišnim knjigama upisano kao nosilac prava upravljanja ili korištenja ili raspolaganja nekretninom, odnosno prava korištenja na neizgrađenom građevinskom zemljištu smatra vlasnikom nekretnine, ukoliko se ne dokaže suprotno a društveno vlasništvo nije pretvoreno u vlasništvo drugog lica. U članu 341. stav 3. ovoga Zakona, propisano je da su državno vlasništvo sve stvari iz društvenoga vlasništva u pogledu kojih nije utvrđeno u čijem su vlasništvu niti djeluje presumpcija vlasništva iz stava 1. istog člana, a nosilac prava vlasništva odrediće se posebnim zakonom. U članu 361. stav 1. ovoga Zakona propisano je da su izvanknjižni nosioci stvarnih prava dužni u roku od tri godine od dana stupanja na snagu ovog zakona pokrenuti postupak za upis stvarnih prava u pogledu nekretnina i svih promjena na njima u zemljišnu knjigu. Postavlja pitanje zbog čega bi država trebala čekati unedogled i blokirati bilo kakav svoj dalji razvoj i napredak ako neko lice godinama nije pokrenulo postupak za upis svoga prava u zemljišne knjige, i to samo zato što bi to lice možda moglo u budućnosti svoje navodno pravo pokušati upisati u zemljišne knjige. Navodi i citira čl. 2., 3., 9. i 10. Zakona o poljoprivrednom zemljištu. Potcrtava odredbe iz navedenih članova koje propisuju da poljoprivredno zemljište, bez obzira na to u čijem je vlasništvu, uživa posebnu zaštitu i da se poljoprivredno zemljište ne može koristiti u druge svrhe, te da su poslovi upravljanja, zaštite, uređenja i racionalnog korištenja poljoprivrednog zemljišta poslovi od opšteg interesa za Bosnu i Hercegovinu, Federaciju, kantone i gradske-opštinske organe uprave nadležne za poslove poljoprivrede. Smatra da je pomenuta presuda Ustavnog suda Bosne i Hercegovine, neprimjenljiva na ovaj konkretan slučaj i da osporeni članovi Zakona ni u čemu nisu suprotni stavovima iz te presude. Citira sadržaj stava (4), kao dijela osporenih odredbi Zakona, smatrajući da isti ničim nije povrijeđen jer propisuje da se u koncesiju daje zemljište u vlasništvu države zbog čega smatra da je neosnovano pitanje podnosioca zahtjeva "kako neko ko nije titular vlasničkih prava nad imovinom može ustupati prava koja uopšte nema". Smatra da zbog toga neće doći do situacije da bilo koje pravno ili fizičko lice, koje bi naknadno dokazalo da je vlasnik zemljišta koje je dato u koncesiju, bude na bilo koji način oštećeno jer stav (5) iz osporenih odredbi Zakona propisuje raskidanje ugovora o koncesiji. U zahtjevu se, po mišljenju Skupštine, polazi od pogrešne pretpostavke da se kantonalnim Zakonom o koncesiji regulišu/mijenjaju vlasničkopravni odnosi na zemljištu, što nije tačno jer koncesija nije stvarno pravo niti može na bilo koji način uticati na pravo vlasništva na zemljištu. Ističe da osporene odredbe Zakona nisu pravilo nego iznimka, da se primjenjuju "iznimno" i to "nakon utvrđenog javnog interesa". Skreće pažnju da podnosilac zahtjeva ističe neusklađenost člana 5. kantonalnog Zakona o koncesijama sa federalnim Zakona o koncesijama, ali kako citirani član nije u zahtjevu naveden kao predmet ocjene ustavnosti, predlaže da zbog toga Ustavni sud Federacije zanemari ovoj navod. Smatra neosnovanim navod iz zahtjeva da je povrijeđen i Zakon o prvobranilaštvu samo zbog činjenice da prije donošenja Zakona o dopunama Zakona o koncesijama nije pribavljeno mišljenje pravobranioca jer ovaj zakon nije predstavljao "opšti akt kojim se uređuju imovinsko-pravni odnosi, prava i obaveze prema stvarima u vlasništvu Kantona, odnosno opštine" obzirom da se istim i nisu uređivali ni pomenuti odnosi, a pogotovo ne prava i obaveze, tim prije što se prethodno mišljenje pravobranioca nije tražilo ni prilikom donošenja kantonalnog Zakona o koncesijama. Predlaže da se zahtjevi za ocjenu ustavnosti i donošenje privremene mjere odbiju kao neosnovani jer su, između ostalog, i kontradiktorni sami sebi. Posebno ukazuje da bi usvajanje privremene mjere prouzrokovalo štetne posljedice za prava trećih lica, a posebno za poljoprivrednu proizvodnju na području ovoga kantona, i to na očuvanje, namjensko korištenje, povećanje proizvodne sposobnosti i unapređenje upravljanja poljoprivrednim zemljištem kao dobrom od opšteg interesa, a sve to bi bilo suprotno i osnovnim ciljevima Zakona o poljoprivrednom zemljištu.
6. Relevantno pravo
A. Ustav Federacije Bosne i Hercegovine
Član III.2. h)
Federalna vlast i kantoni nadležni su za:
h) korištenje prirodnih bogatstava.
Član IV.C.3.10. (2)
(1) Ustavni sud:
a) na zahtjev Predsjednika Federacije, Potpredsjednika Federacije, Premijera, zamjenika Premijera ili na zahtjev jedne trećine članova bilo kog doma Parlamenta Federacije, utvrdit će da li je prijedlog zakona koji je usvojio jedan od domova, ili zakon koji su usvojila oba doma, u skladu sa ovim ustavom;
b) na zahtjev premijera, kantona ili jedne trećine poslanika u zakonodavnom tijelu kantona, utvrdit će da li su ustav kantona i amandman na ustav, predloženi zakon ili zakon koga je usvojilo to zakonodavno tijelo, u skladu sa ovim ustavom;
c) na zahtjev Predsjednika Federacije, Potpredsjednika Federacije, Premijera ili zamjenika Premijera, utvrdit će da li je predloženi ili usvojeni propis koji donosi organ federalne vlasti u skladu sa ovim ustavom;
d) na zahtjev premijera, ili kantona, utvrđuje da li neki predloženi ili usvojeni propis koje je donijelo neko tijelo kantonalne, gradske ili opštinske vlasti u skladu sa ovim ustavom.
Član IV.C.3.12. b)
Odluke Ustavnog suda konačne su i obavezujuće, posebno kada:
b) Sud utvrdi da zakon, usvojeni ili predloženi zakon ili drugi propis Federacije ili bilo kojeg kantona, grada ili bilo koje opštine nije u skladu sa ovim ustavom. Taj ili drugi propis neće se primjenjivati, odnosno stupiti na snagu, osim ukoliko se izmijeni na način koji propiše Sud ili ukoliko Sud ne utvrdi prijelazna rješenja, koja ne mogu biti na snazi duže od šest mjeseci.
Amandman XVIII
Član VII.3. Ustava Federacije Bosne i Hercegovine mijenja se i glasi:
"Međunarodni ugovori i drugi sporazumi koji su na snazi u Bosni i Hercegovini i Federaciji, te opšta pravila međunarodnog prava čine dio zakonodavstva Federacije. U slučaju nesaglasnosti međunarodnog ugovora, odnosno sporazuma i zakonodavstva, prevladava međunarodni ugovor, odnosno sporazum".
Amandman XCVI
U članu IV.C.10. iza stava (2) dodaje se novi stav (3) koji glasi:
"(3) Zaštitu prava na lokalnu samoupravu osigurava Ustavni sud. Takav postupak pred Ustavnim sudom mogu pokrenuti opštine i gradovi, kao i udruženja opština i gradova Federacije Bosne i Hercegovine. Ustavni sud odlučuje o sporovima između jedinica lokalne samouprave i kantona ili Federacije na zahtjev opštinskog ili gradskog vijeća, načelnika opštine ili gradonačelnika grada, ili udruženja opština i gradova Federacije Bosne i Hercegovine".
Dosadašnji st. (3) i (4) postaju st. (4) i (5).
B. Zakon o postupku pred Ustavnim sudom Federacije Bosne i Hercegovine
("Službene novine Federacije BiH", br. 6/95 i 37/03)
Član 38.
Kada se Ustavnom sudu dostavi više zahtjeva za ocjenjivanje ustavnosti istog propisa, Ustavni sud će o svim tim zahtjevima voditi, po pravilu, jedan postupak i donijeti jednu odluku.
Spajanje predmeta u smislu stava 1. ovog člana neće se vršiti ako bi to uticalo na znatnije odugovlačenje postupka.
C. Zakon o stvarnim pravima
("Službene novine Federacije BiH", br. 66/13 i 100/13)
Član 1.
(1) Ovim zakonom uređuje se sticanje, korištenje, raspolaganje, zaštita i prestanak prava vlasništva i drugih stvarnih prava i posjeda.
(2) Stvarna prava su: pravo vlasništva, pravo građenja, založno pravo, zemljišni dug, pravo stvarne i lične služnosti i pravo stvarnog tereta.
(3) Odredbe ovog zakona koje se odnose na pravo vlasništva, shodno se primjenjuju na sva druga stvarna prava, osim ako za njih nije zakonom drugačije propisano niti šta drugo proizilazi iz njihove pravne prirode.
Član 2.
Ograničenja stvarnih prava
(1) pravo vlasništva i druga stvarna prava mogu se protiv vlasnikove volje oduzeti ili ograničiti samo u javnom interesu i pod uslovima predviđenim zakonom u skladu sa principima međunarodnog prava.
(2) Zakonom se, u javnom interesu, a naročito radi zaštite prirodnih bogastava, okoline, zdravlja ljudi, kulturnoistorijske baštine i sl., može ograničiti ili posebno urediti način korištenja i raspolaganja određenim stvarima.
Član 8.
Dobra od opšteg interesa
(1) Stvari za koje je posebnim zakonom određeno da su dobra od opšteg interesa uživaju posebnu zaštitu.
(2) Stvari od opšteg interesa, a koje nisu istovremeno opšta dobra, ako što su npr. građevinska zemljišta, poljoprivredna zemljišta, šume i šumska zemljišta, zaštićeni dijelovi prirode, biljni i životinjski svijet, stvari od kulturnog, historijskog i ekološkog značaja, mogu biti objektom prava vlasništva i drugih stvarnih prava.
(3) Vlasnici i nosioci drugih stvarnih prava na dobrima od opšteg interesa dužni su vršiti svoja prava u skladu sa načinom upotrebe i korištenja, propisanim posebnim zakonima.
(4) Posebnim zakonom se propisuje da li vlasnici dobara od opšteg interesa imaju pravo na naknadu za ograničenja koja trpe i pod kojim uslovima.
(5) Ako je vlasnik u pogledu neke svoje stvari podvrgnut ograničenjima radi zaštite interesa i sigurnosti Federacije Bosne i Hercegovine (u daljem tekstu: Federacija), kantona ili jedinice lokalne samouprave, prirode, ljudskog okoliša ili zdravlja ljudi, koja od njega, ali ne i od svih ostalih vlasnika takvih stvari, zahtjeva težu žrtvu, ili ga inače dovede u položaj nalik na onaj u kojem bi bio da je izvršena eksproprijacija onda on ima pravo na naknadu kao za oduzimanje vlasništva, a što će se urediti posebnim zakonom.
Član 341.
Presumpcije
(1) Lice, koje je u zemljišnim knjigama upisano kao nosilac prava upravljanja ili korištenja ili raspolaganja nekretninom, odnosno prava korištenja na ne izgrađenom građevinskom zemljištu smatra se vlasnikom nekretnine, ukoliko se ne dokaže suprotno a društveno vlasništvo nije pretvoreno u vlasništvo drugog lica.
(2) Lice koje se ne može osloniti na presumpciju iz stava 1. ovoga člana, ili koja dokazuje suprotno od njega, dokazaće svoje pravo vlasništva ako dokaže da je ono odnosno njen pravni prethodnik bio stekao pravo upravljanja, ili korištenja ili raspolaganja, odnosno pravo korištenja prava korištenja građevinskog zemljišta u društvenom vlasništvu, na valjanom pravnom osnovu i uz ispunjenje svih ostalih pretpostavka koje su se za sticanje toga prava zahtijevale u trenutku sticanja.
(3) Smatra se da su državno vlasništvo sve stvari iz društvenoga vlasništva u pogledu kojih nije utvrđeno u čijem su vlasništvu niti djeluje presumpcija vlasništva iz stava 1. ovoga člana, a nosilac prava vlasništva odrediće se posebnim zakonom.
Član 361.
Obaveza uknjižbe stvarnih prava
(1) Izvanknjižni nosioci stvarnih prava dužni su u roku od tri godine od dana stupanja na snagu ovog zakona pokrenuti postupak za upis stvarnih prava u pogledu nekretnina i svih promjena na njima u zemljišnu knjigu.
(2) Nadležno pravobranilaštvo dužno je u roku od tri godine od dana stupanja na snagu ovoga zakona pokrenuti postupke za upis stvarnih prava na nekretninama čiji je nosilac Federacija, kantoni odnosno jedinice lokalne samouprave, kao i upis javnih i opštih dobara.
Član 365.
Poljoprivredno i drugo zemljište, zgrade, stanovi i poslovni prostori
(1) Poljoprivredna i druga zemljišta, zgrade, stanovi i poslovne prostorije kao posebni dijelovi zgrada u društvenoj/državnoj svojini ne mogu biti predmet prijenosa, otuđivanja, zamjenjivanja kao i drugog oblika raspolaganja ako su pribavljena u društveno/državno vlasništvo na osnovu:
1) Zakona o agrarnoj reformi i kolonizaciji ("Službeni list FNRJ", broj 64/45, "Službeni list FNRJ", br. 16/46, 24/46, 99/46, 101/47, 105/48, 4/51, 19/51 i ("Službeni list SRBiH", broj 41/67);
2) Zakona o agrarnoj reformi i kolonizaciji u NR BiH ("Službeni list NR BiH", br. 2/46, 18/46, 20/47, 29/47, 14/51 i ("Službeni list SRBiH", broj 41/67);
3) Zakona o poljoprivrednom zemljišnom fondu društvene svojine i dodjeljivanju zemlje poljoprivrednim organizacijama ("Službeni list FNRJ", broj 23/53 i "Službeni list SFRJ", broj 10/65);
4) Zakona o postupanju sa imovinom koju su sopstvenici morali napustiti u toku okupacije i imovinom koja im je oduzeta od strane okupatora i njegovih pomagača ("Službeni list DFJ", broj 36/45 i 52/45 i "Službeni list FNRJ", br.: 64/46, 104/46, 88/47, 99/48 i 77/49);
5) Zakona o nacionalizaciji privatnih privrednih preduzeća ("Službeni list FNRJ", br. 98/46, 99/46, 35/48, 68/48 i 27/53);
6) Zakona o nacionalizaciji najamnih zgrada i građevinskog zemljišta ("Službeni list FNRJ", br. 52/58, 3/59, 24/61 i 1/63);
7) Osnovnog zakona o eksproprijaciji ("Službeni list FNRJ", broj 28/47), ako raniji vlasnici nisu na ime naknade dobili druge nekretnine;
8) Osnovnog zakona o postupanju sa eksproprisanim i konfiskovanim šumskim posjedima ("Službeni list FNRJ", br. 61/46, 88/47, 106/49 i 4/51);
9) Zakona o prelazu u državnu svojinu neprijateljske imovine i sekvestraciji nad imovinom odsutnih osoba ("Službeni list FNRJ", br. 63/46 i 105/46);
10) Zakona o prometu zemljišta i zgrada ("Službeni list SFRJ", br. 43/65, 67/65 i 17/69);
11) Zakona o pravu svojine na poslovnim zgradama i poslovnim prostorijama ("Službeni list SFRJ", br. 23/79, i 26/86);
12) Zakona o konfiskaciji imovine i o izvršenju konfiskacije ("Službeni list FNRJ", broj 40/45);
13) Zakona o potvrdi i izmjenama i dopunama Zakona o konfiskaciji imovine i o izvršenju konfiskacije ("Službeni list FNRJ", broj 61/46);
14) Zakona o iskorištavanju poljoprivrednog zemljišta ("Službeni list FNRJ", broj 43/59).
(2) Zabrana iz stava 1. ovog člana ne djeluje ako je raspolaganje dozvoljeno odredbama posebnih zakona donesenih prije stupanja na snagu ovog zakona.
Član 366.
Zabrana tereta i dugoročnog zakupa
(1) Zabranjuje se ustanovljavanje tereta, davanje u dugoročni zakup na nekretninama na koje se odnose zakoni navedeni u članu 365. ovoga zakona.
(2) Zabrana davanja u dugoročni zakup, kao i zakup na određeno vrijeme neće se primjenjivati kada se zgrade, stanovi ili poslovne prostorije kao posebni dijelovi zgrada u društvenom/državnom vlasništvu daju u zakup stranim državama za potrebe njihovih diplomatskih i konzularnih predstavništava, kao i njihovih organizacija i specijalizovanih agencija kao i organizacija i specijalizovanih agencija Organizacija ujedinjenih nacija, kao i tijela Evropske unije.
Član 367.
Nekretnine pribavljene u državno/društveno vlasništvo
(1) Odredbe iz prethodnih članova se odnose i na nekretnine koje su na osnovu odluke državnog organa, a bez pravnog osnova i naknade pribavljene u društvenu/državnu svojinu, kao i na nekretnine koje su na osnovu ugovora o poklonu pribavljene u društvenu/državnu svojinu, a taj ugovor je zaključen pod prinudom.
(2) Odredbe iz prethodnih članova se odnose i na nekretnine koje su pribavljene ili izgrađene sredstvima budžeta društveno-političkih zajednica, sredstvima za finansiranje zajedničkih potreba, ili sredstvima samodoprinosa.
(3) Propisi kantona koji uređuju korištenje, upravljanje i održavanja zajedničkih dijelova i uređaja zgrada uskladiće se u roku od 6 mjeseci sa odredbama ovoga zakona.
(4) Nekretnine čije pribavljanje ili izgradnja su finansirani sredstvima iz stava 2. ovoga člana, a dijelom iz drugih sredstava društvenopravnih lica, mogu biti u prometu tek kada se utvrde suvlasnički dijelovi.
D. Zakon o poljoprivrednom zemljištu
("Službene novine Federacije BiH", broj 52/09),
Član 1.
Ovim Zakonom utvrđuju se: definicije, osnovni principi i upravljanje, zaštita, korištenje, uređenje, raspolaganje, evidencije, nadzor nad sprovođenjem ovog Zakona, krivične odredbe, prijelazne i završne odredbe, kao i ostala značajna pitanja koja se odnose na poljoprivredno zemljište na teritoriji Federacije Bosne i Hercegovine (u daljem tekstu: Federacija).
Član 2.
Poljoprivredno zemljište je prirodno bogatstvo i dobro od opšteg interesa za Federaciju i Bosnu i Hercegovinu, uživa posebnu zaštitu, koristi se za poljoprivrednu proizvodnju i ne može se koristiti u druge svrhe, osim u slučajevima i pod uslovima utvrđenim ovim Zakonom.
Član 98.
Poljoprivrednim zemljištem čiji je vlasnik država, osim onog koje se vraća ranijim vlasnicima prema posebnom Zakonu, odnosno koje podliježe restituciji i predmet je povrata, raspolaže Federacija prema opštim propisima o raspolaganju nekretninama, ako ovim Zakonom nije drugačije određeno.
Odlukom kojom se odlučuje o vlasničkim i drugim stvarnim pravima na poljoprivrednom zemljištu u vlasništvu države obavezno se obezbjeđuje zaštita i unaprjeđenje privredno-ekonomskih, ekoloških i drugih interesa države i njenih građana.
Odluka iz stava 2. ovog člana nije upravni akt.
Akt o promjeni statusa poljoprivrednog zemljišta (zakup, koncesija i zamjena) mora biti donesen u skladu sa ovim Zakonom i drugim pratećim propisima koji regulišu ovu oblast.
Akt donesen suprotno utvrđenoj proceduri iz stava 2. ovog člana, smatra se ništavnim.
3. Koncesija
Član 117.
Vlada kantona odlučuje o dodjeli koncesije na poljoprivrednom zemljištu na prijedlog kantonalnog ministarstva, a na osnovu javnog konkursa ili prikupljanjem javnih ponuda.
Koncesija za korištenje poljoprivrednog zemljišta u vlasništvu države dodijeliće se domaćem ili stranom pravnom licu čija ponuda bude proglašena najpovoljnijom.
Koncesionar je obavezan zemljište koristiti u skladu sa Zakonom o koncesijama i ugovorenom namjenom te očuvati i povećati njegov kapacitet proizvodnje, sistematizovati i zaštititi na osnovama odgovarajućih projekata.
Samo u sljedeća tri slučaja dodijeliće se koncesija na poljoprivrednom zemljištu:
1. od 25 do 50 godina za podizanje višegodišnjih nasada voćnjaka, vinograda i rasadnika, stočarske proizvodnje, uključujući ribarstvo, lov i ribolov, kao i pašnjake;
2. od 10 do 20 godina za drugo poljoprivredno iskorištavanje;
3. do 10 godina za rekreaciju, sport, turizam i ugostiteljstvo.
Ako se pojave izuzetne okolnosti koje zahtijevaju ulaganja za koje je potreban duži vremenski period, ugovoreni rok se može produžiti, ali ne može biti duži od 50 godina.
Vlada FBiH će svojom odlukom odrediti pojedine kategorije poljoprivrednog zemljišta u vlasništvu države za koje se ne može dati koncesija.
Poljoprivredno zemljište u vlasništvu države za čije je korištenje data koncesija, ne može se davati u zakup ili potkoncesiju.
E. Zakon o koncesijama
("Službene novine Federacije BiH", br. 40/02 i 61/06)
Član 1.
Ovim Zakonom uređuju se: predmet, način i uslovi pod kojima se domaćim i stranim pravnim licima mogu dodjeljivati koncesije za osiguranje infrastrukture i usluga, te eksploatacija prirodnih resursa, finansiranje, projektovanje, izgradnja, obnova, održavanje i/ili rukovođenje radom te infrastrukture i svih za nju vezanih objekata i uređaja u oblastima koje su u isključivoj nadležnosti Federacije Bosne i Hercegovine (u daljem tekstu: Federacija), nadležnost za dodjelu koncesija, osnivanje Komisije za koncesije Federacije, tenderski postupak, sadržaj ugovora o koncesiji, prava i obaveze koncesionara, rješavanje sporova i druga pitanja od značaja za dodjelu koncesija na teritoriji Federacije.
Predmet koncesije
Član 3. stav 1. tačka 17)
Predmet koncesije, prema odredbama ovog zakona, jeste:
17) korištenje poljoprivrednog zemljišta;
Definicije
Član 4.
Pojmovi koji se koriste u ovom zakonu imaju sljedeće značenje:
"Koncesor" - sva nadležna ministarstva ili organi vlasti Federacije koje odredi Vlada Federacije Bosne i Hercegovine (u daljem tekstu: Vlada Federacije) da dodjeljuju koncesiju.
"Koncesija" - pravo obavljanja privrednih djelatnosti korištenjem prirodnih bogatstava, dobara u opštoj upotrebi i obavljanja djelatnosti od opšteg interesa određenih ovim zakonom.
"Koncesionar" - pravno lice osnovano u skladu sa posebnim zakonima Federacije u vlasništvu domaćeg i/ili stranog pravnog lica kome se dodjeljuje koncesija i koje izvršava ugovor o koncesiji u skladu sa ovim zakonom.
Nadležnost za dodjelu koncesija
Član 5.
Odluku o pristupanju dodjele koncesije za određeno dobro donosi Vlada Federacije na prijedlog resornog ministra.
U slučaju spora o nadležnosti između Federacije i kantona za dodjelu koncesije, nadležni organi usaglašavaju uslove i način dodjele koncesije.
Sporove koji nastanu u vezi sa nadležnošću za dodjelu koncesija između Federacije i kantona rješava Specijalna zajednička komisija za koncesije iz člana 8. stav 2. ovog zakona.
Član 6. stav 2.
Dodjela koncesije za predmete koji nisu sadržani u zakonu o koncesijama Bosne i Hercegovine i stavu 1. ovog člana uredit će se kantonalnim zakonom.
Član 8.
Komisija djeluje u svojstvu Komisije za koncesije Federacije kada obavlja funkcije i vrši ovlaštenja u vezi sa dodjelom koncesija koje su u isključivoj nadležnosti Federacije.
Komisija djeluje u svojstvu Specijalne zajedničke komisije za koncesije kada obavlja funkcije i ovlaštenja u vezi sa dodjelom koncesija koje su u zajedničkoj nadležnosti Federacije i kantona ili u slučaju iz člana 5. stav 3. ovog zakona.
Završne odredbe
Član 40.
Kantoni su dužni u roku od šest mjeseci od dana stupanja na snagu ovog zakona donijeti zakon o koncesijama u skladu sa ovim zakonom, odnosno doneseni zakon uskladiti sa ovim zakonom.
F. Zakon o koncesijama
("Narodne novine Posavskog kantona", br.: 6/14 i 12/17)
Član 5. stav (1) tačka e)
(Predmet koncesije)
(1) Predmet koncesije, prema odredbama ovog Zakona, može biti iz različitih oblasti i za različite djelatnosti:
e) korištenje poljoprivrednog zemljišta, koje ne podliježe restituciji;
Član 6. - Osporena odredba -
(Nadležnost za dodjelu koncesije)
(1) Kanton odlučuje o dodjeli koncesije za predmete iz člana 5. ovog Zakona iz nadležnosti Kantona.
(2) Opštinsko vijeće odlučuje o dodjeli kocesije za korištenje građevinskog zemljišta, komunalnih djelatnosti (vodosnabdijevanje, odvođenje i prerada otpadnih voda, djelatnosti upravljanja otpadom na području opštine, održavanje javne čistoće, održavanje i upravljanja grobljima, održavanje lokalnih puteva, održavanje javne rasvjete, upravljanje javnim parkiralištima) i druge javne usluge (djelatnosti od opšteg interesa) iz nadležnosti opštine a koja se nalaze na području opštine, na način i po postupku definisanom u ovom Zakonu.
(3) Izuzetno Odluku o dodjeli koncesije za ostala određena dobra navedena u članu 5. ovog zakona može donijeti i Opštinsko vijeće uz prethodnu saglasnost Vlade.
(4) Izuzetno, nakon utvrđenog javnog interesa, Vlada može donijeti Odluku o dodjeli koncesije na poljoprivrednom zemljištu u vlasništvu države na kojem zemljišno-knjižno stanje nije uređeno. U tom slučaju Koncesionar je dužan i ovlašten izvršiti usklađivanje zemljišno-knjižnog stanja o vlastitom trošku u roku od tri (3) godine od dana uvođenja u posjed, a naknada za koncesiju mu se umanjuje razmjerno troškovima usklađenja zemljišno-knjižnog stanja.
(5) U slučaju da se pravosnažnom sudskom odlukom utvrdi pravo postojanja prava nekog trećeg lica na dijelu ili cijelom zemljištu za vrijeme trajanja ugovora o koncesiji, u tom dijelu će Ugovorno tijelo raskinuti ugovor, a Koncesionar nema pravo potraživanja štete po ugovoru o koncesiji.
(6) Postupak i način dodjele koncesije iz stava (4) ovoga člana regulisaće se Pravilnikom koji će donijeti Vlada.
G. Poslovnik Ustavnog suda Federacije Bosne i Hercegovine
("Službene novine Federacije BiH", br. 40/10 i 18/16)
Član 42. stav 1. tačka 4.
Rješenje o obustavi postupka
4. i u drugim slučajevima kada prestaje potreba za daljim vođenjem postupka.
7. Sudska praksa Ustavnog suda Federacije
Presuda broj U-32/18 od 06.03.2019. godine ("Službene novine Federacije BiH", broj 21/19).
8. Činjenično stanje i stav Ustavnog suda Federacije
Nakon analize navoda iz Zahtjevā, dostavljenih odgovora na Zahtjeve i priloženih dokaza, na osnovu relevantnog prava i sudske prakse ovog suda, utvrđeno je sljedeće:
Zahtjevima za ocjenu ustavnosti se osporene odredbe Zakona pretežno dovode u pitanje sa stanovišta garancije prava na imovinu iz člana II.A.2.(1) k) Ustava Federacije Bosne i Hercegovine i člana 1. Protokola broj 1. uz Evropsku konvenciju o zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda koji garantuje pravo na imovinu. Takođe se dovode u vezu i sa povredom principa zakonitosti u odnosu na federalne zakone i to Zakon o stvarnim pravima, Zakon o koncesijama i Zakon o poljoprivrednom zemljištu. Taj princip se u zahtjevu dovodi u vezu sa povredom prve alineje preambule Ustava Federacije Bosne i Hercegovine.
U odgovorima na podnesene zahtjeve, koji su identični, ističe se da iz osporenih odredaba Zakona ne proističe da bi se u koncesiju davalo zemljište koje nije u vlasništvu države niti da bi se na bilo koji način ograničavalo bilo koje lice koje je ili koje bi ubuduće ostvarilo pravo na restituciju. Prema osporenim odredbama Zakona se u koncesiju može dati samo ono poljoprivredno zemljište koje je u vlasništvu države, a koje zemljišno-knjižno nije uređeno. Stanje u zemljišnim knjigama nije uređeno u pogledu vlasništva fizičkih i pravnih lica jer vanknjižni nosioci stvarnih prava nisu postupili u skladu sa članom 361. Zakona o stvarnim pravima u zakonom propisanom roku. Smatraju da ne mogu, kao kantonalna vlast, čekati u nedogled i blokirati razvoj i napredak jer bi, hipotetski, neko možda mogao u bližoj i daljoj budućnosti upisati svoje navodno pravo u zemljišne knjige. Prema njihovom mišljenju cilj donošenja zakona je u skladu sa ciljem utvrđenim u Zakonu o poljoprivrednom zemljištu.
Notorna je činjenica da u Federaciji Bosne i Hercegovine nije donesen Zakon o restituciji.
Takođe je notorna činjenica da stanje zemljišnih knjiga u Federaciji Bosne i Hercegovine nije uređeno, i da taj problem postoji i kada je u pitanju poljoprivredno zemljište. Zbog takvog stanja pitanje stvarnog vlasništva je sljedstveno tome zaista upitno jer se postavlja pitanje ko može dati koncesiju nad zemljištem gdje nije uređeno zemljišno-knjižno stanje. Naime, osnovni princip pravne stabilnosti i sigurnosti vezan za sve naprijed navedene zakone podrazumijeva da niko ne može dati nekome neko pravo koje sam nema pa niti zaključiti obligaciono-pravni ugovor, što u suštini koncesija i jeste, ukoliko nema uknjiženo pravo svojine, i samim tim ovlaštenje da raspolaže jednim od elemenata tog prava, a to je pravo korištenja, nužnog za mogućnost zaključivanja ugovora o koncesiji.
U konkretnom slučaju Ustavni sud Federacije je u toku rješavanja ovog predmeta ustanovio da je svojom ranijom Presudom broj U-32/18 od 06.03.2019. godine utvrdio da je članom 6. st. (3) i (4) Zakona o koncesijama povrijeđeno pravo na lokalnu samoupravu Opštine Odžak. U relevantnom dijelu citiranom presudom je utvrđeno, osim da jedinica lokalne samouprave nije konsultovana u postupku donošenja propisa (osporenih odredbi) koje je se direktno tiču, i sljedeće:
"Polazeći od navedenog, Ustavni sud Federacije je stanovišta da se dodjela koncesija na poljoprivrednom zemljištu od strane kantonalnih vlasti, a koje se nalazi na području opštine kao jedinice lokalne samouprave, ne može vršiti jednostranim provedbenim i pojedinačnim propisima i aktima, ne vodeći pri tome računa i o interesima Opštine Odžak. Ovo tim prije, jer se prilikom dodjele koncesija na predmetnom poljoprivrednom zemljištu, nužno moraju uzeti u obzir socijalni status i ekonomski položaj velikog broja lokalnog stanovništva kojem se na području Opštine Odžak mora osigurati jednak, i pod jednakim uslovima pristup javnim dobrima, odnosno koji već koriste takvo zemljište i trebaju imati mogućnost učešća u dodjeli koncesija za obradu predmetnog poljoprivrednog zemljišta od čega i od kojeg egzistiraju njihove porodice. Stoga, nije prihvatljivo da se Vlada Posavskog kantona oglušila o zahtjev Opštine Odžak za izdavanje saglasnosti da Opštinsko vijeće Odžak donese Odluku o dodjeli koncesije na poljoprivrednom zemljištu u državnom vlasništvu na području Opštine Odžak, tim prije, jer se 1.066,60 hektara poljoprivrednog zemljišta u državnom vlasništvu nalazi isključivo na području Opštine Odžak, kao i da se u okviru takvog zemljišta nalazi i zemljište koje podliježe restituciji, zatim zemljište koje je već dato u zakup trećim licima, a Javni poziv je koncipiran na način da se cjelokupno zemljište daje u koncesiju isključivo kao jedna proizvodno-tehnološka cjelina za početni iznos koncesione naknade od 136.962,00 KM".
Stoga je, imajući u vidu da se u ovom postupku za ocjenu ustavnosti zahtijeva preispitivanje odredbe člana 6. stav (4) sa stanovišta usaglašenosti sa Ustavom Federacije Bosne i Hercegovine za koji je već, u ranijem postupku, utvrđeno da povrjeđuje pravo na lokalnu samoupravu Opštine Odžak, nužno prethodno utvrditi odnos ovakva dva zahtjeva sa aspekta pravnih posljedica odluka ovog suda.
Ustavnopravne posljedice i dejstvo odluka kojima je utvrđena povreda prava na lokalnu samoupravu kao prethodno pitanje
Ustavni sud Federacije imao je u vidu ustavnu odredbu koja lokalnu samoupravu pozicionira kao ustavnu kategoriju, a Evropsku povelju o lokalnoj samoupravi, kao međunarodno-pravni obavezujući dokument koji ima posebnu pravnu snagu definisanu Amandmanom XVIII na Ustav Federacije Bosne i Hercegovine. Takođe, Amandmanom XCVI na Ustav Federacije Bosne i Hercegovine je propisano da zaštitu prava na lokalnu samoupravu osigurava ovaj sud.
Ustavni sud Federacije podsjeća da presude po zahtjevima za zaštitu prava na lokalnu samoupravu u kojima je utvrđena povreda tog prava, zavisno od predmeta spora, imaju dvojako dejstvo i pravne posljedice. Prvo, kako je u citiranoj presudi (U-32/18) i navedeno u odnosu na konkretnu jedinicu lokalne samouprave koja je i pokrenula zahtjev za zaštitu prava na lokalnu samoupravu i konačna je i obavezujuća u odnosu na tu jedinicu lokalne samouprave. Druga posljedica je identična sa posljedicama svih presuda ovog suda, koje su konačne i obavezujuće, pa i po zahtjevima za ocjenu ustavnosti, a što je propisano odredbom člana IV.C.3.12.b) Ustava Federacije Bosne i Hercegovine. Kako je lokalna samouprava ustavna kategorija, a predmet zahtjeva za zaštitu lokalne samouprave je utvrđivanje da li neki zakon ili propis donesen od strane kantonalne ili federalne vlasti, a koji se tiče jedinice lokalne samouprave povrjeđuje njeno pravo, koje po imperativnoj ustavnoj odredbi štiti upravo ovaj sud, to, imajući u vidu opšte načelo teritorijalne primjene zakona, odredba ili zakon za koji je utvrđeno da povrjeđuje pravo na lokalnu samoupravu konkretne jedinice lokalne samouprave ima dejstvo u odnosu na sve jedinice lokalne samouprave na čijoj se teritoriji taj zakon ili propis primjenjuje. Ovo je u skladu sa osnovnim načelom teritorijalne primjene zakona, odnosno propisa. Samim tim, takva presuda zahtijeva izmjenu i usaglašavanje tog propisa od strane zakonodavca u skladu sa stavovima Ustavnog suda Federacije iz obrazloženja odluke. Stoga je, kada se utvrdi povreda prava na lokalnu samoupravu, bez obzira na to da li u odnosu na jednu ili više jedinica lokalne samouprave, pravna posljedica takve odluke je da se isti propis ne može primjenjivati na teritoriji svih jedinica lokalne samouprave na koje se odnosi predmetni zakon, u okviru kantona kada je u pitanju kantonalni zakonodavac ili pak u okviru Federacije kada je u pitanju zakon ili propis koji donosi Parlament Federacije Bosne i Hercegovine u okviru svoje nadležnosti. To zahtijeva reakciju u vidu izvršenja ustavnosudske odluke od strane zakonodavca u jednom razumnom roku, ukoliko nije samom izrekom presude određeno drugačije.
Ovim su precizno definisane pravne posljedice i po zahtjevima za zaštitu lokalne samouprave relevantna je odredba člana IV.C.3.12.b) Ustava Federacije Bosne i Hercegovine. Kada se utvrdi da zakon, usvojeni ili predloženi zakon ili drugi propisi Federacije ili bilo kojeg kantona (ne pominje se grad i opština jer govorimo o posljedicama odluka po zahtjevima za zaštitu prava na lokalnu samoupravu), taj ili drugi propis neće se primjenjivati, odnosno stupiti na snagu, osim ukoliko se izmijeni na način koji odredi Sud, ili ukoliko Sud ne utvrdi prijelazna rješenja koja ne mogu biti na snazi duže od šest mjeseci. Konačno, od dana objave presude u "Službenim novinama Federacije BiH" i odgovarajućim službenim glasilima u Federaciji Bosne i Hercegovine, presuda kojom je utvrđena povreda prava na lokalnu samoupravu povodom nekog zakona ili odredbe zakona ili propisa koji je donesen na nivou kantona ili Federacije Bosne i Hercegovine, taj propis se neće primjenjivati. Svako drugo tumačenje pravnih posljedica i dejstva odluka ovog suda u postupcima za zaštitu prava na lokalnu samoupravu bi dovelo do potpune pravne nestabilnosti i pravne anarhije, jer bi se moglo tumačiti da zakon ili propis za koji je utvrđeno da povrjeđuje pravo neke jedinice lokalne samouprave, ne bude "na snazi", odnosno ne primjenjuje se u toj jedinici lokalne samouprave, a primjenjuje se i obavezujući je za druge jedinice lokalne samouprave.
U konkretnom slučaju, kako je naprijed navedenom i dijelom citiranom presudom ovog suda utvrđena povreda prava na lokalnu samoupravu u odnosu na stav (4) člana 6. osporene odredbe Zakona, Ustavni sud Federacije je zaključio da se radi o presuđenoj stvari.
Nadalje, sljedstveno tome, stav (6) člana 6. osporene odredbe Zakona čini jednu cjelinu sa stavom (4), jer je istim stavom propisano da će Vlada kantona donijeti Pravilnik kojim će regulisati postupak i način dodjele koncesije iz stava (4) člana 6. osporene odredbe Zakona. Kako je stav (6) neodvojiv od stava (4) člana 6. osporene odredbe Zakona to dijeli pravnu sudbinu stava (4), odnosno ne primjenjuje se od dana objave presude kojom je utvrđena povreda prava na lokalnu samoupravu.
Stavom (5) člana iz 6. osporene odredbe Zakona regulišu se pravne situacije koje nastaju u vezi sa već zaključenim koncesionim ugovoraom nakon što se pravosnažnom sudskom odlukom utvrdi pravo nekog trećeg lica na dijelu ili cijelom zemljištu koje je dato u koncesiju u tom slučaju dolazi do raskida ugovora o koncesiji od strane ugovornog tijela pri čemu koncesionar nema pravo potraživanja po osnovu ugovora o koncesiji.
Rješavajući pitanje ustavnosti stava (5) člana 6. osporene odredbe Zakona, Ustavni sud Federacije napominje da je oblast korištenja prirodnih bogatstava (član III.2.h), odnosno Amandman IX na Ustav Federacije Bosne i Hercegovine), a u koje svakako spada poljoprivredno zemljište jedno od najvažnijih i najvrjednijih prirodnih bogatstava i resursa Federacije Bosne i Hercegovine, oblast za koju su nadležni Federacija Bosne i Hercegovine i kantoni. U konkretnom slučaju to znači da vršenje ovih nadležnosti zahtjeva dogovor Federacije i svih kantona na trajnoj osnovi o načinu korištenja, konkretno ovdje poljoprivrednog zemljišta, pa i davanje i raspolaganje u vidu zasnivanja obligaciono-pravnog odnosa davanja koncesije. Stoga, iako nije zanemarljiva primjedba donosioca osporenog zakona koja se odnosi na dugo čekanje za uređenje zemljišno-knjižnog stanja, pa čak i mogućnost zastoja u korištenju tako važnog privrednog resursa, kako oni to nazivaju "državnog zemljišta na kojem nije uređeno zemljišno-knjižno stanje", svaki dodatak koji bitno mijenja odredbu federalnog zakona o koncesijama, a kako je to propisano u osporenom zakonu, mora biti usaglašen između kantonalnog i federalnog nivoa vlasti. Sve do uspostavljanja trajnog dogovora između federalne i kantonalnih vlasti, zakonodavno djelovanje u ovoj oblasti iziskuje najviši stepen pažnje i opreza, jer bilo kakva prethodno neusaglašena rješenja lako bi mogla dovesti do pravne nesigurnosti. U ovom slučaju tome naročito pogoduje nejasna i u sebi protivurječna zakonska odredba kojom se hoće utvrditi državno vlasništvo uz istovremenu konstataciju o neuređenom zemljišno knjižnom stanju i uzimanje u obzir hipotetičkih situacija eventualne buduće promjene titulara stvarnog prava na zemljištu, što već samo po sebi dovodi u pitanje valjanost zaključenih koncesionih ugovora. Stoga je u odnosu na pomenuti stav donesena odluka da nije u saglasnosti sa Ustavom Federacije Bosne i Hercegovine.
Imajući u vidu naprijed navedeno Ustavni sud Federacije je donio odluku kao u izreci. Pritom se nije upuštao u analizu eventualne povrede prava na imovinu na koju su se pozivali podnosioci zahtjeva kao suvišno, obzirom na ovdje datu argumentaciju i odlučenje Suda.
Ustavni sud Federacije nije odlučivao o privremenoj mjeri s obzirom da je donesena odluka o meritumu, pa je odlučivanje o privremenoj mjeri bespredmetno.
Ovu presudu Ustavni sud Federacije donio je jednoglasno u sastavu: Aleksandra Martinović, predsjednica Suda, Vesna Budimir, Mirjana Čučković, prof. dr. Edin Muminović i dr. sc. Kata Senjak, sudije Suda.
(Presuda Ustavnog suda FBiH, U-29/18 od 05.05.2020. godinee)
https://www.anwalt-bih.de
